L’effetto diretto dei principi generali del diritto dell’Unione europea

principi generali, stante la loro vincolatività nei confronti degli Stati membri.

In particolare, la questione relativa all’efficacia diretta dei principi generali riguarda le norme capaci di incidere sulla sfera giuridica soggettiva dei singoli che, oltre ad essere sufficientemente precise ed incondizionate, contribuiscono a chiarire il significato e la portata di altre norme primarie o derivate, fungendo anche da parametro per verificare la compatibilità del diritto interno quello europeo.

In tale ottica, occorre osservare che qualora taluni principi generali risultassero sufficientemente precisi, incondizionati e capaci di incidere sulla condotta dei singoli, non

55 _{Così Corte di Giustizia, sentenza 26 febbraio 1986, causa C-152/84, M. H. Marshall c. Southampton}

and South West Hampshire Area Health Authority, in http://www.eur-lex.europa.eu; cfr. anche Corte di

Giustizia, sentenza 14 luglio 1994, causa C-91/92, Paola Faccini Dori c. Recreb srl, dove si rileva che «la possibilità di far valere una direttiva nei confronti degli enti statali è fondata sulla natura cogente attribuita a tale atto dall’art. 189 del Trattato (ora art. 288 TFUE), natura cogente che esiste solo nei confronti dello Stato membro cui la direttiva è rivolta e che mira ad evitare che uno Stato possa trarre vantaggio dalla sua trasgressione del diritto comunitario. Sarebbe infatti inaccettabile che lo Stato al quale il legislatore comunitario prescrive l’adozione di talune norme volte a disciplinare i suoi rapporti, o quelli degli enti statali, con i privati e a riconoscere a questi ultimi il godimento di taluni diritti potesse far valere la mancata esecuzione dei suoi obblighi al fine di privare i singoli di detti diritti. Estendere detta giurisprudenza all’ambito dei rapporti tra singoli significherebbe riconoscere in capo alla Comunità il potere di emanare norme che facciano sorgere con effetti immediati obblighi a carico di questi ultimi, mentre tale competenza le spetta solo laddove le sia attribuito il potere di adottare regolamenti. Ne consegue che, in assenza di provvedimenti di attuazione entro i termini prescritti, un privato non può fondare su una direttiva un diritto nei confronti di un altro privato, né può farlo valere dinanzi a un giudice nazionale», in http://www.eur-

75

potrebbe ragionevolmente essere escluso il relativo effetto diretto56.

Con riguardo alla possibile efficacia orizzontale delle norme dei principi generali, va evidenziato che la giurisprudenza europea ne ha in più occasioni escluso la configurabilità. In particolare, il giudice europeo ha escluso che i principi generali, in primis i diritti fondamentali, volti a garantire le situazioni giuridiche dei singoli, possano essere invocati nei rapporti intersoggettivi e, quindi, creare obblighi nei confronti di altri individui57.

A dispetto di tale orientamento, è, invece, possibile «leggere tra le righe della giurisprudenza più recente la possibilità che, in talune occasioni, le norme dei principi generali del diritto e soprattutto quelle dei diritti fondamentali esplichino effetti orizzontali o quasi»58. Il riferimento riguarda, in particolare, le sentenze nelle quali la Corte di giustizia ha riconosciuto che la tutela dei diritti fondamentali di un cittadino o di un gruppo possa creare obblighi, ovvero comportare ripercussioni negative sui diritti o libertà di altri individui.

In tale contesto, suscita particolare interesse l’esame dell’operatività dell’interpretazione conforme con riguardo ai principi generali. La Corte di giustizia ha precisato che l’attuazione del diritto europeo ed in particolare la trasposizione delle direttive, richiede che gli Stati membri «abbiano cura di fondarsi su un’interpretazione delle medesime tale da garantire un giusto equilibrio tra i diversi diritti fondamentali tutelati dall’ordinamento giuridico comunitario. Poi, in sede di attuazione delle misure di trasposizione delle dette direttive, le autorità e i giudici degli Stati membri devono non solo interpretare il loro diritto nazionale in modo conforme a tali direttive, ma anche evitare di fondarsi su un’interpretazione di esse che entri in conflitto con i detti diritti fondamentali o

56 _{Sul tema cfr. G. PISTORIO, Interpretazione e giudici. Il caso dell’interpretazione conforme al diritto}

dell’Unione europea, Napoli, 2012, p. 183, dove viene sostenuto che l’effetto diretto dei principi generali

costituisce comunque un’efficacia «sui generis, stante la necessaria interposizione di altre norme scritte ai fini dell’operatività della stessa».

57 _{Cfr. Corte di Giustizia, sentenza 13 luglio 1989, causa C-5/88, Ubert Wachauf c. Repubblica Federale}

di Germania; Corte di Giustizia, sentenza 10 novembre 1993, causa C-60/92, Otto BV c. Postbank NV; Corte

di Giustizia, sentenza 24 marzo 1994, causa C-2/92 The Queen c. Ministry of Agriculture, Fisheries and

Food, ex parte Dennis Clifford Bostosk, in particolare punto 24, dove la Corte afferma che «il principio della

parità di trattamento non può però modificare retroattivamente i rapporti delle parti del contratto di affitto a svantaggio del locatore, imponendogli l’obbligo di indennizzare l’affittuario uscente, sia nell’ambito di disposizioni nazionali che lo Stato membro interessato sarebbe tenuto ad emanare, sia per efficacia diretta», in http://www.eur-lex.europa.eu.

58 _{Così G. PISTORIO, Interpretazione e giudici. Il caso dell’interpretazione conforme al diritto}

dell’Unione europea, op. cit., p. 184; sul punto cfr. anche T. TRIDIMAS, The General Principles of EU Law,

op. cit., pp. 47-50, l’autore con riguardo all’effetto orizzontale dei principi generali evidenzia che «in some

cases a horizontal or quasi-horizontal effect may be present. Thus, the obligation to respect the fundamental rights of an individual or a group may by reflection give rise to incidental obligations or the worsening of the legal position of another individual or group, such as for exaple where the freedoms of assembly and expression conflict with the freedom to inter-state trade».

76

con gli altri principi generali del diritto comunitario, come il principio di proporzionalità»59. In tale ottica, i principi generali costituiscono, pertanto, un importante parametro cui fare riferimento in sede di recepimento degli atti normativi non direttamente applicabili.

3. IL SIGNIFICATO DEL RINVIO AI «PRINCIPI DELL’ORDINAMENTO COMUNITARIO» CONTENUTO NELL’ART. 1, COMMA 1 DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990, N. 241: IL SUPERAMENTO DEL CONCETTO DI SITUAZIONI MERAMENTE INTERNE

Con la legge 11 febbraio 2005, n. 15 sono state introdotte sostanziali innovazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241. In particolare, l’art.1, comma 1, della legge n. 241/1990 è stato riformulato con l’intento di arricchire il catalogo dei principi generali dell’attività amministrativa ivi enunciati. Nello specifico, l’articolo in commento è stato modificato attraverso l’introduzione del richiamo ai «principi dell’ordinamento comunitario».

Tale richiamo potrebbe apparire scontato e in parte privo di utilità pratica, atteso che è nozione comune che le norme del diritto europeo ivi compresi i principi, aventi effetti diretti, sono direttamente applicabili nell’ordinamento nazionale, con conseguente obbligo di disapplicazione delle norme nazionali contrastanti. É, inoltre, dato ampiamente consolidato che le norme ed i principi europei integrano il parametro di legalità dell’azione amministrativa.

Al riguardo, va rilevato che numerose sono le disposizioni di legge che esplicitano questo stato di soggezione dell’azione amministrativa nazionale ai principi europei: basti ricordare l’art.1, comma 4, legge 10 ottobre 1990, n. 287 «Norme per la tutela della concorrenza e del mercato»60; l’art. 20, comma 8, legge 15 marzo 1997, n. 59, «Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa»61; l’art. 192, comma 2, D.lgs. 18 agosto 2000, n.267 in materia di attività contrattuale degli enti locali62;

59 _{Così Corte di Giustizia, sentenza 29 gennaio 2008, causa C-275/06, Roductores de Música de España}

(Promusicae) c. Telefónica de España SAU, in http://www.eur-lex.europa.eu.

60 _{L’art. 1, co. 4, legge n. 287/1990 stabilisce che «l’interpretazione delle norme contenute nel presente} titolo è effettuata in base ai principi dell’ordinamento delle Comunità europee in materia di disciplina della concorrenza».

61 _{L’art. 20, co. 8, legge n. 59/1997 prevede «la soppressione dei procedimenti che risultino non più} rispondenti alle finalità e agli obiettivi fondamentali definiti dalla legislazione di settore o che risultino in contrasto con i principi generali dell’ordinamento giuridico nazionale o comunitario».

62 _{L’art. 192, co. 2, D.lgs. n. 267/2000 statuisce che in materia di attività contrattuale «si applicano, in} ogni caso, le procedure previste dalla normativa della Unione europea recepita o comunque vigente nell'ordinamento giuridico italiano».

77

l’art.1, comma 1, legge 23 agosto 2004, n.239, sul riordino del sistema elettrico nazionale63.

Nella maggior parte dei casi, appare evidente che il riferimento ai principi dell’ordinamento europeo è circoscritto all’ambito dello specifico settore in cui è calato il particolare procedimento.

La «stessa operazione riduttiva» non appare possibile nei confronti del testo di cui all’art. 1, comma 1, legge n.241/1990, in quanto tale legge, oltre alle norme sul procedimento, contiene norme generali sull’azione amministrativa. «Se questo è vero, allora non è azzardato rilevare che tutta la materia amministrativa è oggi “europeizzata”, anche al di là dei settori di attività che sono oggetto delle competenze comunitarie»64.

In tale ottica, va rilevato che l’innovatività della disposizione in argomento risulta strettamente connessa all’analisi di due questioni:

i) l’individuazione dell’esatto significato della locuzione «principi dell’ordinamento comunitario».

ii) la definizione della natura del rinvio effettuato dall’art. 1, comma 1, legge n.241/1990;