Il principio di proporzionalità nella giurisprudenza amministrativa

amministrativa e giurisdizionale nazionale. Al riguardo, il Consiglio di Stato ha affermato che il principio in argomento è «principio generale dell’ordinamento esso implica che la Pubblica Amministrazione debba adottare la soluzione idonea ed adeguata, comportante il minor sacrificio possibile per gli interessi compresenti»65 ed ha, inoltre, osservato che «di tale principio si fa applicazione, maggiormente, in materia di limitazione al diritto di proprietà, di attività di autotutela, di ordinanze di necessità ed urgenza, di tutela ambientale, di irrogazione di sanzioni»66.

Nella prassi giurisprudenziale, il controllo della proporzionalità, ovvero la verifica sulla giusta misura del potere amministrativo, è stato oggetto di un costante aumento. In particolare, si è assistito ad un progressivo ampliamento del sindacato di legittimità, sotto il profilo dell’eccesso del potere per violazione del principio di proporzionalità67.

64 _{Così D. U. GALETTA, Il principio di proporzionalità, in Studi sui principi del diritto amministrativo,}

cit., p. 402.

65 _{Cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4381; sez. V, 22 marzo 2005, n. 1195} in http://www.giustizia-amministrativa.it: «il principio di proporzionalità è principio generale dell’ordinamento: esso implica che la pubblica amministrazione debba adottare la soluzione idonea ed adeguata, comportante il minor sacrificio possibile per gli interessi compresenti»; Consiglio di Stato, sez. V, 14 aprile 2006, n. 2087, in http://www.giustizia-amministrativa.it, in cui si afferma che il principio di proporzionalità «si risolve, in sostanza, nell’affermazione secondo cui le autorità comunitarie e nazionali non possono imporre, sia con atti normativi, sia con atti amministrativi, obblighi e restrizioni alle libertà del cittadino, tutelate dal diritto comunitario, in misura superiore, cioè sproporzionata, a quella strettamente necessaria nel pubblico interesse per il raggiungimento dello scopo che l’autorità è tenuta a realizzare, in modo che il provvedimento emanato sia idoneo, cioè adeguato all’obiettivo da perseguire, e necessario, nel senso che nessun altro strumento ugualmente efficace, ma meno negativamente incidente sia disponibile».

66 _{Cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 22 marzo 2005, n. 1195, in G. CORSO, G. FARES, Il provvedimento}

amministrativo nella giurisprudenza, Torino, 2011, pp. 179-18, dove si afferma che «il principio di

proporzionalità in materia sanzionatoria, è, più specificamente, principio generale di giustizia sostanziale, come dimostra l’art. 2106 codice civile, in ambito della disciplina del rapporto di lavoro, che fa riferimento alla gravità dell’infrazione».

67 _{Sul punto cfr. V. FANTI, Dimensioni della proporzionalità, op. cit., p.125, dove si afferma che il vizio} dell’eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità «risulta, dall’esame della

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La giurisprudenza amministrativa ha, inoltre, messo in luce che anche provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del privato possono essere giudicati illegittimi sulla base della violazione del principio di proporzionalità. Ciò può verificarsi quando il provvedimento ampliativo della sfera giuridica soggettiva, contiene delle clausole accessorie che ne limitano la portata, imponendo al soggetto beneficiario degli obblighi o degli oneri sproporzionati68.

Per quanto concerne il sindacato di proporzionalità, va osservato che la giurisprudenza amministrativa ha «enunciato il principio di proporzionalità in maniera completa e compatta, ricalcando, cioè, la nota “scansione triadica” tedesca che comprende l’elemento della idoneità, della necessità e della proporzionalità in senso stretto della misura amministrativa adottata»69. Al riguardo, va però evidenziato che a fronte di un sostanziale allineamento della giurisprudenza amministrativa alla teoria c.d. «a tre gradini», soltanto in poche occasioni è stata in maniera espressa esplicitata l’indagine trifasica. In particolare, con riguardo al terzo parametro dell’«adeguatezza» o della «proporzionalità in senso stretto», la giurisprudenza ha mostrato, almeno in apparenza, di non considerarlo nel sindacato sulla legittimità del potere esercitato. Tuttavia, dall’analisi della giurisprudenza amministrativa emerge che il parametro della «proporzionalità in senso stretto» risulta imprescindibile; mancando, infatti, l’elemento dell’adeguatezza, ovvero il rapporto tra effetti sfavorevoli per il destinatario ed effetti favorevoli per l’interesse pubblico, le misure

giurisprudenza, uno dei vizi più frequentemente sottoposti alla cognizione del giudice amministrativo». 68 _{Il principio di proporzionalità «si risolve, in sostanza, nell’affermazione secondo cui le autorità} comunitarie e nazionali non possono imporre, sia con atti normativi, sia con atti amministrativi, obblighi e restrizioni alle libertà del cittadino, tutelate dal diritto comunitario, in misura superiore, cioè sproporzionata, a quella strettamente necessaria nel pubblico interesse per il raggiungimento dello scopo che l'autorità è tenuta a realizzare, in modo che il provvedimento emanato sia idoneo, cioè adeguato all'obiettivo da perseguire, e necessario, nel senso che nessun altro strumento ugualmente efficace, ma meno negativamente incidente sia disponibile». Cons. Stato, sez. V, 14 aprile 2006, n. 2087, in G. CORSO, G. FARES, Il

provvedimento amministrativo nella giurisprudenza, op. cit., pp. 182-183.

69 _{Così V. FANTI, Dimensioni della proporzionalità, op. cit., p.126. Sul punto cfr. T.A.R. Lazio, sez. I, 3} marzo 2009, n. 7493, in http://www.giustizia-amministrativa.it, in cui si afferma che «Il principio di proporzionalità, che investe lo stesso fondamento dei provvedimenti limitativi delle sfere giuridiche del cittadino (in specie quelle di ordine fondamentale) e non solo la graduazione della sanzione, assume nell’ordinamento interno lo stesso significato che ha nell’ordinamento comunitario, come confermato dalla clausola di formale recezione ex art. 1, comma 1, della l. n. 241 del 1990 come novellato dalla l. n.15 del 2005. Tale principio, si articola nei distinti profili inerenti l’idoneità, ovvero il rapporto tra il mezzo adoperato e l’obiettivo perseguito, risultando in virtù di tale parametro legittimo l’esercizio del potere solo se la soluzione adottata consenta di raggiungere l’obiettivo; la necessarietà, ovvero l’assenza di qualsiasi altro mezzo idoneo ma tale da incidere in misura minore sulla sfera del singolo, dovendo in virtù di tale parametro la scelta tra tutti i mezzi astrattamente idonei cadere su quella che comporti il minor sacrificio; l’adeguatezza, ovvero la tollerabilità della restrizione per il privato, risultando, in virtù di tale parametro, legittimo l’esercizio del potere, pur idoneo e necessario, solo se rispecchia una ponderazione armonizzata e bilanciata degli interessi».

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adottate sono state ritenute inadeguate e, di conseguenza, annullate70.

In tale ambito, va evidenziato, infine, che nell’ambito della giurisprudenza amministrativa permane un consistente numero di pronunce nelle quali vengono congiuntamente applicati i principi di proporzionalità e ragionevolezza.

Tuttavia, tali ultimi principi vanno tenuti distinti. Infatti, nonostante la proporzionalità e la ragionevolezza siano entrambi considerati vincoli sostanziali dell’azione amministrativa, canoni giuridici che garantiscono la legittimità dei provvedimenti in concreto adottati, essi sono, in realtà, principi assolutamente diversi.

Come rilevato dalla giurisprudenza amministrativa, entrambi i principi costituiscono diretta espressione dei principi costituzionali contenuti negli artt. 3 e 97 della Costituzione. In particolare, la ragionevolezza è «principio assoluto, in quanto non entra in comparazione con gli altri principi e non è derogabile» ed esprime il canone secondo cui sono, in generale, vietate le decisioni arbitrarie o irragionevoli. Esso è regola dell’attività di comparazione e bilanciamento degli interessi coinvolti, in cui si esprime l’essenza del potere amministrativo e della discrezionalità, in particolare esso attiene al bilanciamento qualitativo degli interessi ed esprime la regola in base alla quale l’amministrazione è tenuta a bilanciare gli interessi compresenti nel procedimento in maniera plausibile e giustificabile71. Mentre la ragionevolezza attiene al bilanciamento qualitativo degli interessi (plausibilità e giustificabilità), la proporzionalità riguarda il bilanciamento quantitativo, ossia la misura concreta del potere esercitato.

«La ragionevolezza giustifica, dunque, l’esercizio del potere in sé considerato, la proporzionalità, invece, presupponendo una scelta qualitativamente ragionevole, ne è parametro di legittimità sotto il profilo quantitativo, riferendosi alla necessità che la scelta sia concretamente posta in essere con l’esercizio di una quantità di potere che sia idonea al perseguimento dell’interesse pubblico con il minor sacrificio per il contrapposto interesse

70 _{La proporzionalità dell’azione amministrativa si connota, pertanto, degli elementi costitutivi della} «idoneità» (in base al quale lo strumento utilizzato deve essere suscettibile di conseguire il risultato del soddisfacimento dell’interesse pubblico perseguito), della «necessarietà» (secondo cui l’azione deve conformarsi alla regola del mezzo più mite, dovendosi optare per la soluzione che consente di raggiungere il risultato con il minore sacrificio degli interessi coinvolti) e della «adeguatezza». Così T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 16 aprile 2010, n. 3933, in http://www.giustizia-amministrativa.it.

71 _{Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 6 febbraio 1993, n. 3, in http://www.giustizia-}

amministrativa.it, dove si afferma che ai fini del sindacato di legittimità (nel caso di specie relativo alla

verifica della ragionevolezza dell’azione amministrativa), «non ci si deve chiedere se un certo valore, isolatamente considerato, sia stato sacrificato, ma ci si deve chiedere piuttosto se il sacrificio sia “ragionevole” tenuto conto della pluralità di valori e della necessità di stabilire un equilibrio fra loro».

35 privato che ne è inciso»72.

La ragionevolezza e la proporzionalità costituiscono, pertanto, vincoli sostanziali dell’azione amministrativa, la cui osservanza è necessaria ai fini della legittimità dei provvedimenti in concreto adottati.