L E POLITICHE COMUNITARIE PER IL COMPARTO DELLE CARNI BOVINE
3.1 Le evoluzioni recenti del sostegno comunitario per il comparto delle carni bovine fino all’Health Check della PAC
Con il compromesso raggiunto in seno al Consiglio il 20 novembre 2008, si è conclusa un’ulterio- re fase di revisione della Politica Agricola Comune (PAC), la cosiddetta “Health check della PAC”. Per quanto riguarda specificamente il comparto dei bovini da carne, la novità rilevante è il pieno disaccop- piamento degli aiuti dalla produzione che riguarda tutti i pagamenti ad eccezione del premio per le vac- che nutrici. Questa novità cambierà poco il sostegno in Italia dove si è già operato la scelta di svincolare completamente i pagamenti diretti dalla produzione, ovvero dai capi posseduti, in occasione della Riforma del 2003. A livello comunitario il disaccoppiamento introdotto dalla Riforma ha prodotto nel primo anno di applicazione una contrazione della produzione che poi è andata stabilizzandosi. In Italia, dove la produzione avviene per lo più in sistemi produttivi di tipo intensivo, in molti casi gli allevatori hanno lamentato difficoltà notevoli nell’approvvigionamento dei vitelli da ingrasso – i cosiddetti “ristal- li” – il cui prezzo è aumentato gravando sulla redditività già sofferente del comparto.
Lo spirito della Riforma Fischler era quello di indurre gli agricoltori a prendere le proprie decisio- ni di produzione sulla base degli equilibri del mercato e non in vista del sostegno disponibile. Con il regi- me di pagamento unico l’agricoltore rimane, infatti, libero di produrre ciò che vuole, ma conserva il dirit- to ad ottenere lo stesso sostegno ricevuto in media nel triennio preso come periodo di riferimento (2000- 2002), purché rispetti alcune norme di condizionalità e conservi la condizione di agricoltore nonché la disponibilità delle cosiddette “superfici ammissibili”. Per il comparto delle carni bovine il Regolamento (CE) n. 1782/2003 adegua il meccanismo di associazione tra diritti e superfici ammissibili per tenere
conto degli allevamenti senza terra. Vengono, cioè definiti i diritti “speciali” per i quali si prevede una deroga dall’obbligo di fornire un numero di ettari ammissibili, purché venga mantenuto almeno il 50% dell’attività agricola svolta nel periodo di riferimento espressa in UBA.
Il regolamento 1782/2003, in sostanza, cristallizza il sostegno ai livelli storicamente riconosciuti ai diversi comparti e per chi ha applicato il modello di pagamento unico secondo il criterio storico, l’Italia ad esempio, anche tra le aziende (INEA, 2006). Per le carni bovine, nel 2004 i pagamenti diretti sono stati circa 8 miliardi di euro pari al 17% del totale del FEOGA garanzia. Tale sostegno era originato dai pagamenti diretti previsti dal regolamento 1254/1999 (cfr. box 3.1), mentre il sostegno di mercato
rappresentava una parte molto contenuta che interveniva in condizioni particolarmente critiche1.
Infine, il quadro del sostegno al comparto è completato da alcune misure di regolazione degli scambi con i Paesi Terzi finalizzate al controllo delle importazioni nell’Unione ed al sostegno alle espor- tazioni (INEA, 2006).
Box 3.1 - Pagamenti diretti previsti dall’organizzazione comune di mercato per le carni bovine prima
della Riforma Fichler
Il regolamento 1254/1999 accanto al sostegno di mercato, offriva una serie piuttosto articolata di pagamenti diretti vincolati a criteri di densità di carico e/o al modo in cui si distribuivano le macellazioni nell’arco dell’anno. Questi erano:
il premio alla vacca nutrice2introdotto nel 1980 come sostegno al reddito dei pro-
duttori di carne, ma accessibile anche ai produttori di latte purché la loro quota fosse infe- riore alle 120 tonnellate. Nel 2004 il premio è stato fissato a 200 €/capo con la possibilità per gli Stati membri di integrarlo con fondi nazionali fino a 50 € per animale, dietro dimo- strazione che questo non determinava discriminazione tra i produttori. L’UE restituiva allo Stato Membro fino a 24,50 €/capo di questo pagamento addizionale in alcune aree svan- taggiate; la restituzione riguardava l’intero premio negli Stati membri dove le vacche nutri- ci rappresentavano almeno il 30% del totale delle vacche e almeno il 30% dei maschi macellati appartenevano alle categorie “superiore” ed “eccellente”.
il premio speciale che prevedeva un pagamento differenziato per manzi e vitelloni. I manzi ricevevano 150 €/capo due volte nella vita all’età di 9 mesi e di 21 mesi; per i vitello- ni il premio di 210 €/capo era concesso una sola volta nella vita dell’animale, all’età di 9 mesi. Per essere ammessi al premio i capi dovevano essere posseduti dal produttore da alme- no due mesi a partire dal momento in cui veniva fatta richiesta. Sia il premio speciale che quello per vacche nutrici erano sottoposti a vincoli di densità pari a 1,8 UBA/ha, e dovevano essere rispettate tutte le norme relative all’identificazione e registrazione degli animali;
il premio per la destagionalizzazione, premio addizionale (variabile da 72,5 €/capo a 18,11 €/capo a seconda del calendario della macellazione) al premio speciale concesso ai manzi;
il premio all’estensivazione rappresentava una integrazione dei premi speciali e per vacche nutrici destinato alle aziende con un carico effettivo di bestiame al di sotto di un certo livello prefissato. In base alla scelta dei singoli Stati membri poteva essere articolato in:
• un singolo premio di 100 €/capo se la soglia di densità di carico veniva fissata al
di sotto di 1,4 UBA/ha;
1 Ovvero “se, durante un periodo di due settimane consecutive, il prezzo medio di mercato in uno Stato membro o in una regione di uno Stato membro constatato in base alla tabella comunitaria di classificazione delle carcasse di bovini adulti di cui al regolamento (CEE) n. 1208/81 è inferiore a 1560 euro per tonnellata”.
2 La vacca nutrice è quella “appartenente ad una razza ad orientamento "carne" od ottenuta da un incrocio con una di tali razze ed appar- tenente a una mandria destinata all'allevamento di vitelli per la produzione di carne.” (art.3 del Regolamento (CE) n. 1254/1999).
• un sistema che si modificava in funzione della densità di carico e che era fissata a 40 €/capo se la densità era compresa tra 1,4 e 1,8 UBA/ha, e a 80 €/capo se era inferiore alle 1,4 UBA/ha.
Con il premio alla macellazione si riconosceva a manzi, vitelli, vacche e giovenche con un’età superiore agli 8 mesi un pagamento di €80 per capo macellato o esportato verso paesi terzi; nonché di €50 ai vitelli di età compresa tra 1 e 7 mesi, con un peso-carcassa inferiore a 160 kg. Gli animali dovevano essere detenuti in azienda per un periodo di alme- no 2 mesi o 1 mese se si tratta di un vitello con età inferiore ai 3 mesi.
Inoltre agli Stati membri era riconosciuta una disponibilità finanziaria detta envelope nazionale che poteva essere gestita come premio addizionale ai premi riconosciuti nell’ambito degli altri schemi di pagamento diretti oppure come pagamento per area a pascolo permanente.
Le quote maggiori del sostegno al comparto sono sempre andate a Francia, Regno Unito e Germania mentre la percentuale destinata agli allevatori italiani si aggira intorno al 7% del totale, un valore inferiore al peso che l’Italia ha sulla spesa comunitaria per il Feoga Garanzia che era ed è pari a circa l’11%. La minore rilevanza della spesa per l’Italia è stata una conseguenza sia della specializzazio- ne produttiva, meno orientata sulla zootecnia, sia del sistema produttivo adottato. Infatti la politica comu- nitaria per l’organizzazione comune del mercato delle carni bovine, a partire almeno dalla riforma del 1992, ha dichiaratamente cercato di favorire forme di produzione estensive con disponibilità di pascolo, che caratterizzano alcuni paesi comunitari, prevalentemente del Centro-Nord Europa, per ridurre la pres- sione dell’allevamento sull’ambiente. L’obiettivo di rendere più estensivi gli allevamenti è stato perse- guito attraverso due specifici strumenti: tramite la fissazione di una densità di carico per l’accesso ai premi per capo (premio speciale per bovini maschi adulti e premio alla vacca nutrice) e con la applicazio- ne di un premio per favorire l’estensivazione.
In sostanza, a partire dalla riforma Mac Sharry, si è realizzata una sorta di “condizionalità interna al settore” (Henke, Macrì, 2006), per cui i pagamenti diretti, almeno per certe categorie di premi, veniva- no pienamente garantiti solo a chi era conforme a sistemi di allevamento più sostenibili (Henke, 2002) . Per un paese come l’Italia, dove la struttura produttiva della zootecnia da carne è mediamente intensiva, la presenza di una soglia di densità di carico ha rappresentato una barriera all’accesso ai premi. In altri casi, come per la Francia, si è evidenziato il contraccolpo subìto in seguito alla modifica della densità di carico, ma poi si è messo in moto un processo di aggiustamento che ha progressivamente adeguato la struttura produttiva alla nuova densità di carico. In altri paesi ancora, caratterizzati da allevamenti esten- sivi (Irlanda), la modifica della soglia di accesso ai premi non sembra avere avuto alcuna influenza sul- l’andamento del sostegno.
In definitiva, il vincolo di densità di carico introdotto a partire dal 1992 ha condizionato negativa- mente in Italia la capacità di accedere ai pagamenti diretti da parte del comparto, che ha trovato un com- penso solo parziale nel premio alla macellazione. In ogni caso i vincoli introdotti non sembrerebbero avere indotto cambiamenti negli orientamenti produttivi degli allevatori tanto da indurli ad una riconver- sione verso sistemi di allevamento più estensivi.
Il regime di pagamento unico introdotto dal Regolamento 1782/2003 ha trasformato la maggior parte degli aiuti in pagamenti “disaccopppiati” dalla produzione. Allo stesso tempo è stato previsto il mantenimento di alcuni aiuti specifici che conservano il legame con la produzione al fine di salvaguarda- re particolari produzioni ed evitare il rischio di abbandono in zone sensibili.
Infatti, in base all’articolo 69 dello stesso regolamento, gli Stati membri possono trattenere fino al 10% di ciascuna componente settoriale del massimale nazionale per effettuare un pagamento supplemen- tare a favore di specifiche tipologie di agricoltura.
In Italia, in applicazione dell’articolo 69, si riconosce una trattenuta del 7% sul plafond carni bovine che viene ridistribuito, con un pagamento massimo previsto di €180 a capo, in base ai seguenti requisiti:
• alle vacche nutrici delle razze specializzate da carne iscritte nei libri genealogici o nei registri anagrafici;
• alle vacche a duplice attitudine, elencate nell’allegato B al D.M. 2026/2004, quando il carico di bestiame non superi 1,4 UBA per ettaro di SAU foraggiera e ricorra l’obbligo di pascolo permanente di almeno il 50% della superficie foraggiera;
• alle altre vacche nutrici (di età inferiore ai 7 anni) e ai bovini detenuti in azienda da almeno 7 mesi (di età compresa tra gli 8 e i 20 mesi), quando il carico di bestiame sia inferiore a 1,4 UBA per ettaro di SAU foraggera, il numero di capi medio in un anno superiore a 5 UBA e le superfici a pascolo permanente siano almeno il 50% della superficie foraggera;
• ai capi bovini macellati tra 12 e 26 mesi di età, che abbiano una permanenza in allevamento di almeno 7 mesi e allevati in conformità di un disciplinare di etichettatura volontaria o secondo quanto disposto dai Regolamenti (CE) n. 2081/92 (IGP) e 1804/99 (zootecnia biologica).
I requisiti di ammissione, approvati per la campagna 2005 con Decreto ministeriale 2026 del 24/09/2004 e rimasti invariati per le campagne successive, sebbene dichiarino di volere premiare produ- zioni estensive e di qualità e migliorare l’autonomia dell’Italia nell’approvvigionamento dei vitelli da ingrasso, in realtà rispondono a criteri piuttosto laschi. Di conseguenza, il premio supplementare effetti- vamente distribuito a capo è stato piuttosto deludente e sempre molto inferiore al tetto teorico previsto, risultando pertanto poco efficace. In particolare, nel 2007 è stato distribuito un premio supplementare di € 26.49 un valore di più dell’85% inferiore rispetto al tetto massimo previsto.
Per quanto riguarda il futuro, la revisione della politica operata in occasione della cosiddetta “Health Check” ha modificato la norma relativa ai pagamenti supplementari derivanti dall’articolo 69 (oggi, nel nuovo regolamento “orizzontale” articolo 68). La nuova norma offre un menù di azioni più ampio rispetto al vecchio articolo 69. Tra queste viene prevista la possibilità di erogare pagamenti sup- plementari per capo di bestiame o per ettaro a prative per far fronte a specifici svantaggi a carico, tra gli altri, degli agricoltori del settore delle carni bovine attivi in zone vulnerabili dal punto di vista economico o sensibili sotto il profilo ambientale o per tipi di aziende vulnerabili, allo scopo di mantenere i livelli di produzione e scongiurare l’abbandono in quegli specifici contesti (Pupo D’Andrea, 2008). Il nuovo rego- lamento tuttavia permette, volendo, di conservare l’attuale sistema di pagamenti supplementari, purché sia conforme a quanto dettato nel regolamento stesso.