3. IL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE NEL DIRITTO ALIMENTARE
3.3 Fattori che giustificano il ricorso al principio di precauzione
Il principio di precauzione, già ad un primo esame, evidenzia la più recente contraddizione tra il verificarsi di rischi tecnologici ed il bisogno sociale di sicurezza, che richiede la definizione di strumenti giuridici di azione e di gestione a fronte delle incertezze scientifiche253.
249 Il riferimento è alle direttive n. 81/602/CEE, n. 88/46/CEE e n. 96/22/CE tutte concernenti il
divieto di somministrazione agli animali da azienda di talune sostanze ad azione ormonica e delle sostanze ad azione tireostatica.
250 In estrema sintesi, secondo la Corte, un Paese aderente all’Accordo SPS può provvisoriamente
adottare una misura sanitaria o fitosanitaria al ricorrere di due distinti presupposti: si prevede, anzitutto, che la misura venga posta in essere relativamente a una situazione nella quale le informazioni scientifiche pertinenti siano insufficienti e in secondo luogo che tale misura sia sempre adottata sulla base delle informazioni disponibili. Inoltre, questa misura provvisoria può essere mantenuta solo se il Paese membro che l’ha adottata si impegna ad ottenere le informazioni aggiuntive necessarie per effettuare una valutazione più obiettiva del rischio e verifica su tale base la misura sempre entro termini ragionevoli.
251 A tale Comunicazione ha fatto seguito, tra l’altro, la significativa Risoluzione del Consiglio sul
principio di precauzione, adottata nel dicembre del 2000 in occasione del Consiglio Europeo di Nizza (Allegato III alle conclusioni della Presidenza del Consiglio) in cui al paragrafo K.3 si constatava come il principio di precauzione si stesse affermando sempre di più nel diritto internazionale. Inoltre, al successivo paragrafo K.25, punto 2, dello stesso atto si ribadiva l’invito rivolto agli Stati membri a fare in modo che il principio di precauzione fosse finalmente riconosciuto nei consensi internazionali in materia di sanità, ambiente e commercio internazionale.
252 M. Sollini, Op. cit, pp. 38-41.
253 Osserva A. Jannarelli, Sicurezza dell’alimentare e disciplina dell’attività agricola, in Profili giuridici del sistema
agroalimentare tra ascesa e crisi della globalizzazione, Cacucci, Bari, 2011, p. 245, che “l’emersione di una precautionary culture, pur se dai contorni per certi versi incerti per quanto di sicuro ed efficiente impatto sull’opinione pubblica, non deriva tanto da un’impostazione antiscientifica, ma proprio dalla consapevolezza che anche la food safety è il punto di equilibrio, sempre correggibile, di un dialogo tra tutti gli stakeholders, ossia sempre frutto di una scelta politica e sociale”.
64 3.3.1 Incertezza scientifica
Orbene, scendendo nel dettaglio della normativa in esame, il regolamento (CE) n. 178/2002 stabilisce esplicitamente i criteri generali secondo i quali il principio di precauzione deve essere correttamente applicato sia dalle Istituzioni europee sia dalle autorità nazionali. Dunque, tale principio trova applicazione nelle specifiche ipotesi in cui non sia possibile effettuare una valutazione scientifica completa in presenza di un rischio per la salute umana. Si tratta pertanto di minacce che non risultino compatibili con l’elevato livello di protezione prescelto in ambito comunitario254. In generale, una valutazione
scientifica incompleta non deve impedire l’adozione di misure preventive, soprattutto se tali misure appaiano indispensabili in considerazione del livello di rischio per la salute umana. Più precisamente, nei casi in cui si ritenga che determinati effetti sull’ambiente, sulla salute umana o su quella degli animali possano essere potenzialmente pericolosi, ma di questi effetti non è stata ancora pienamente dimostrata la portata per carenza di indagini ed informazioni scientifiche, in tali casi è possibile invocare il principio di precauzione255. Ciò significa, anzitutto, che una misura preventiva non può essere validamente motivata con un approccio puramente ipotetico del rischio, fondato su semplici supposizioni o congetture. Per determinare se sussiste un rischio effettivo è indispensabile effettuare un’analisi basata sui dati scientifici disponibili più affidabili e più recenti della ricerca internazionale. Innanzitutto, questa valutazione deve consentire all’autorità competente per la gestione dei rischi di stimare se il livello di rischiosità che essa reputa accettabile per la società sia superato e, in secondo luogo, di determinare quali misure siano appropriate per evitare il verificarsi di pericoli potenziali. Pertanto, la valutazione scientifica deve essere sempre effettuata - nei limiti - nel modo più completo possibile, identificando in ciascuna fase il grado di incertezza e descrivendo i rimedi adoperati per compensare la mancanza di dati scientifici o statistici nonché la portata delle potenziali conseguenze dell’inazione. Un requisito fondamentale per poter far ricorso al principio di precauzione, come si desume dalla lettera dell’articolo, è dunque l’incertezza scientifica: quest’ultima può riguardare tanto gli aspetti quantitativi quanto quelli qualitativi dell’analisi256.
3.3.2 Provvisorietà e proporzionalità delle misure adottate
Quando sia stata verificata la possibilità di far ricorso al precautionary principle, poiché - come è stato detto - un dato evento può produrre potenziali effetti dannosi per la salute umana, spetta alle autorità decidere se convenga attendere i risultati di una ricerca scientifica più approfondita oppure se è necessario agire sulla base delle conoscenze scientifiche disponibili, anche se incomplete. Tuttavia, in forza di un altro principio, quello
254 Comunicazione della Commissione sul principio di precauzione, 2 febbraio 2000, COM (2000), 1
final. In dottrina P. Borghi, Il rischio alimentare e il principio di precauzione, in Trattato di diritto agrario, diretto
da L. Costato, A. Germanò e E. Rook Basile, vol. III, Il diritto agroalimentare, Milano 2011, 53.
255 F. Capelli, V. Silano, B. Klaus, Op. cit, p. 121-122.
256 Ad esempio, a volte i dati scientifici sono insufficienti per poter concretamente applicare determinati
elementi di prudenza con riferimento a fattori di incertezza che nella valutazione del rischio generalmente sono considerati. Inoltre, i limiti della conoscenza scientifica possono influenzare ciascuna delle componenti della valutazione del rischio: l’identificazione del pericolo, la caratterizzazione del pericolo, la valutazione dell’esposizione e la caratterizzazione del rischio e quindi anche il livello generale di incertezza e la base delle future azioni preventive.
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di proporzionalità (altro importante concetto che viene sempre in gioco quando si tratta di principio di precauzione), possono essere adottate unicamente misure provvisorie per la gestione del rischio: i provvedimenti basati sul principio di precauzione sono per definizione sempre temporanei. Si tratta a tutti gli effetti di misure che devono essere necessariamente riesaminate in un periodo di tempo ragionevole a seconda della natura del rischio per la vita individuato e del tipo di informazioni scientifiche necessarie per risolvere la situazione di incertezza scientifica257. Tuttavia, è opportuno precisare che questa
provvisorietà è collegata allo sviluppo delle conoscenze di natura scientifica piuttosto che ad un mero fattore temporale. Questo significa che una misura precauzionale deve essere mantenuta finché i dati scientifici risultino insufficienti e fino al momento in cui il rischio sia ancora considerato ancora troppo elevato per farlo sostenere alla società. Da ciò deriva che le ricerche scientifiche debbono essere proseguite per poter disporre di dati più completi che sono strettamente necessari per una valutazione più obiettiva del rischio. Qualora poi si dovessero riscontrare nuovi dati scientifici necessari, l’autorità competente per la gestione del rischio è tenuta a verificare se la misura adottata debba essere modificata o revocata258.
Relativamente alle diverse responsabilità, è importante ricordare che esiste una distinzione di competenze tra chi deve valutare il rischio e chi deve gestirlo. In precedenza, nel corso della trattazione, si è parlato di valutazione e gestione del rischio, due aspetti differenti che costituiscono nell’insieme un unico grande iter procedurale. Il compito di valutare il rischio in modo indipendente, obiettivo e trasparente è affidato all’Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare che garantisce un’uniforme valutazione su tutto il territorio dell’UE. Invece, il secondo compito, ossia la gestione del rischio, spetta alla Commissione europea e ai governi degli Stati membri. Pertanto, a fronte di una segnalazione in merito ad una sostanza, ad esempio, spetta all’EFSA formulare un parere oggettivo sulla pericolosità. Successivamente la Commissione ed i singoli governi devono gestire il rischio in base al parere scientifico dell’EFSA. Il principio della sicurezza e della tutela della salute consente di valutare i componenti sulla base di studi e ricerche condotti con approccio scientifico259.
3.3.3 Altri criteri da prendere in considerazione
Infine, occorre però ricordare che il ricorso al principio di precauzione non consente di derogare ai principi generali di una buona gestione del rischio e, in particolare, al già citato principio di proporzionalità, al principio di non discriminazione e a quello di coerenza: in ogni caso, nessuna misura adottata arbitraria potrà essere legittimata dal principio di precauzione260. L’aspetto imprescindibile del principio di precauzione è che la
riduzione - o l’eventuale eliminazione - dei rischi non deve limitarsi ai pericoli immediati per i quali la proporzionalità dell’azione è più facile da valutare. Tale principio deve riguardare specialmente le conseguenze che si potrebbero verificare dopo molto tempo e che quindi risultino più difficili da provare scientificamente. Invero, gli effetti potenziali a
257 Art. 7, par. 2 del Reg. (CE) n. 178/2002.
258 F. Capelli, V. Silano, B. Klaus, Op. cit, p. 122-124.
259 È possibile consultare l’elenco delle sostanze attualmente autorizzate o comunque utilizzabili per i
materiali a contatto con gli alimenti sul sito dell’Unione europea: https://ec.europa.eu/food/index_en.
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lungo termine devono essere sempre presi in considerazione per valutare la proporzionalità delle misure261.