Le fonti istituzional

In linea con le finalità spiccatamente economiche e mercantilistiche che avevano ispirato la creazione della Comunità economica europea, il Trattato di Roma (25 marzo 1957) non contemplava la tutela dell’ambiente tra le materie in cui la CEE era legittimata ad intervenire: d’altronde, come abbiamo già visto, all’epoca del Trattato, la tutela dell’ambiente non si era ancora posta come problema che invoca una soluzione legislativa. Il silenzio del Trattato sul punto non ha peraltro impedito alla Comunità di dare avvio già a partire dal 1973, sia ai primi programmi di azione in materia ambientale, dove erano indicati gli obbiettivi ed i principi della politica in materia ambientale, sia a forme embrionali di interventi normativi nel settore, spesso attraverso lo strumento della Direttiva, supportata in questa sua iniziativa dalla Corte di Giustizia, e fondando la legittimità del suo intervento sugli artt. 100 e 235 del Trattato relativi al riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri e ai poteri impliciti della Comunità, e, dunque, sulla esigenza di armonizzare i sistemi nazionali di protezione ambientale allo scopo di evitare le disparità nelle condizioni di concorrenza.

Negli anni ottanta si registra a livello comunitario il primo passo verso il riconoscimento formale, a livello istituzionale, della competenza della Comunità ad intervenire in materia di tutela dell’ambiente: questo fondamentale punto di svolta ha preso forma nell’Atto unico europeo, aperto alla firma degli Stati membri della Comunità a Lussemburgo il 17 febbraio 1986, e ratificato dall’Italia con la legge 23 dicembre 1986, n. 989: l’Atto unico europeo ha inserito nel Trattato istitutivo della Comunità economica europea un

Titolo ad hoc, il VII Ambiente, contenente specifiche disposizioni di carattere sostanziale e procedurale sulla protezione dell’ambiente: gli artt. 130 R, 130 S e 130 T. L’Atto unico europeo peraltro non presentava la tutela dell’ambiente come una materia a sé stante, oggetto di una specifica politica comunitaria, ma si limitava ad affermare che “le esigenze connesse con la salvaguardia

dell’ambiente costituiscono una componente delle altre politiche della Comunità”.

Con il Trattato unico europeo, sottoscritto a Maastricht il 7 febbraio 1992, (il

c.d. “Trattato di Maastricht”) in vigore dal 1° novembre 1993, che modifica il Trattato del 1957 al fine di creare una Comunità europea, l’ambiente è diventato oggetto di una vera e propria politica comunitaria: il Trattato di Maastricht ha introdotto inoltre con riferimento al settore ambientale l’importante principio di

sussidiarietà sul quale ci soffermeremo più avanti.

Il processo di costituzionalizzazione dell’allargamento della competenza comunitaria alla materia ambientale è sfociato poi nel

Trattato sull’Unione europea sottoscritto ad Amsterdam, il 2 ottobre

1997, entrato in vigore il 1° maggio 1999, che nella direzione della creazione di una Unione europea, ha modificato il Trattato istitutivo della Comunità economica europea nella versione che risultava dalle modifiche apportate dal Trattato di Maastricht. All’art. 2 il Trattato ha posto tra gli obbiettivi che l’Unione europea si prefigge di realizzare quello di “pervenire ad uno sviluppo equilibrato e

sostenibile”; nel Titolo IX Ambiente, all’art. 174, sono definiti gli

obbiettivi ed i principi della politica comunitaria in materia ambientale, e all’art. 175, si delinea la procedura relativa alle azioni che la Comunità deve intraprendere per realizzare tali obbiettivi. L’art. 176, infine, contiene una clausola di salvaguardia in cui si riconosce agli Stati membri il potere di mantenere e adottare provvedimenti in materia ambientale, che garantiscano una protezione ancora maggiore rispetto a quella offerta dalle azioni comunitarie, precisando che tali provvedimenti devono essere compatibili con il Trattato e devono essere notificati alla Commissione.

Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa del 2004, a sua volta, conferma l’impegno comunitario nella tutela ambientale. Nella Parte I, Titolo I “Definizione e obiettivi dell’Unione”, all’art.I-3 “Obiettivi dell’Unione” si legge infatti: “L’Unione si

adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico”. Il concetto è

ribadito nella Parte II, Titolo II, “Diritti fondamentali e cittadinanza

dell’Unione”, il cui art.II-97 è dedicato alla “Tutela dell’ambiente”

ed afferma: “Un livello elevato di tutela dell’ambiente e il

miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello

sviluppo sostenibile”.

Ancora nella Parte I, al Titolo III, “Competenze dell’Unione.

Principi fondamentali”, l’art. 1- 14, comma 2, lett. e), inserisce la

tutela dell’ambiente nei settori di competenza concorrente, dove in virtù del principio di sussidiarietà, l’Unione interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere meglio raggiunti a livello di Unione.

Nella Parte III “Le politiche e il funzionamento dell’unione”, Capo III, “Politiche in altri settori”, la Sezione 5 è dedicata all’ambiente: all’art.III-233 si legge: “1) La politica dell’Unione in

materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi: a) salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente; b) protezione della salute umana; c) utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali; promozione, sul piano internazionale, di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale. 2. La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente e sul principio «chi inquina paga». In tale contesto, le misure di armonizzazione rispondenti ad esigenze di protezione dell’ambiente comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, disposizioni provvisorie soggette ad una procedura di controllo dell’Unione. 3. Nel predisporre la politica in materia ambientale l’Unione tiene conto: a) dei dati scientifici e tecnici disponibili; b) delle condizioni dell’ambiente nelle varie regioni dell’Unione; c) dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall’azione o dall’assenza di azione; d) dello sviluppo socio-economico dell’Unione nel suo insieme e dello sviluppo equilibrato delle singole regioni. 4.Nel quadro delle rispettive competenze, l’Unione e gli Stati membri cooperano con i Paesi terzi e le organizzazioni internazionali competenti. Le modalità della cooperazione dell’Unione possono formare oggetto di accordi tra questa e i terzi interessati. Il primo comma non pregiudica la competenza degli Stati membri a nego- ziare nelle sedi internazionali e a concludere accordi internazionali”.

A sua volta, l’art.III-234 afferma che “1. La legge o legge quadro europea stabilisce le azioni che devono essere intraprese per

realizzare gli obiettivi dell’articolo III-233. Essa è adottata previa consultazione del Comitato delle regioni e del Comitato economico e sociale. 2. In deroga al paragrafo 1 e fatto salvo l’articolo III172, il Consiglio adotta all’unanimità leggi o leggi quadro europee che prevedono: a) disposizioni aventi principalmente natura fiscale; b) misure aventi incidenza: 1) sull’assetto territoriale; 2) sulla gestione quantitativa delle risorse idriche o aventi rapporto diretto o indiretto con la disponibilità delle stesse; 3) sulla destinazione dei suoli ad eccezione della gestione dei residui; c) misure aventi una sensibile

incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di energia e sulla struttura generale dell’approvvigionamento energetico del medesimo. Il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare all’unanimità una decisione europea per rendere applicabile la procedura legislativa ordinaria alle materie di cui al primo comma. In ogni caso il Consiglio delibera previa consultazione del Parlamento europeo, del Comitato delle regioni e del Comitato economico e sociale. 3. La legge europea stabilisce programmi generali d’azione che fissano gli obiettivi prioritari da

raggiungere. È adottata previa consultazione del Comitato delle regioni e del Comitato economico e sociale. Le misure necessarie

all’attuazione di tali programmi sono adottate conformemente alle condizioni previste al paragrafo 1 o 2, a seconda dei casi. 4. Fatte salve talune misure adottate dall’Unione, gli Stati membri provvedono al finanziamento e all’esecuzione della politica in materia ambientale. 5. Fatto salvo il principio «chi inquina paga», qualora una misura basata sul paragrafo 1 implichi costi ritenuti sproporzionati per le pubbliche Autorità di uno Stato membro, tale misura prevede in forma appropriata: a) deroghe temporanee e/o b) un sostegno finanziario del Fondo di coesione. 6. Le misure di protezione adottate in virtù del presente articolo non impediscono ai singoli Stati membri di mantenere e di prendere misure per una protezione ancora maggiore. Tali misure devono essere compatibili con la Costituzione. Esse sono notificate alla Commissione”.