2 Regolamentazione Bitcoin: aspetti giuridico-fiscal
2.3 Framework regolamentare internazionale
In questo paragrafo sono illustrati i provvedimenti da parte delle più importanti autorità di vigilanza sovranazionali in reazione al fenomeno bitcoin. La prima autorità che interviene è la BIS55 (Bank for International Settlement) in un noto rapporto pubblicato
nel 201256. Il documento, proponendo un quadro dettagliato delle principali innovazioni
nel sistema dei pagamenti, si concentra sulle possibili evoluzioni che possono innescare importanti cambiamenti, una tra queste lo sviluppo di valute virtuali. Nonostante a quei tempi la moneta virtuale non avesse ancora attirato l’interesse di molti utenti, l’organizzazione sottolineava già che tale moneta potesse acquistare un’importanza crescente affermandosi a livello globale grazie anche allo sviluppo dei social network e all’implementazione di nuove tecnologie che avrebbero favorito l’adozione di soluzioni di pagamento innovative57. Pertanto, la BIS invita le banche ad una attenta supervisione a causa dei potenziali rischi associati alla rapida crescita di soluzioni di pagamento non regolamentate. Ancora, oltre a rilevare l’importanza di condurre un’analisi continuativa da parte delle banche centrali per studiare le implicazioni di tali innovazioni per le operazioni di politica monetaria, il report afferma che la portata e le dimensioni degli schemi di valute virtuali potrebbero generare un effetto surrogatorio sul denaro contante e sui depositi delle banche centrali58.
54 Marco Mancini,” Valute virtuali e Bitcoin”, Analisi Giuridica dell’Economia, giugno 2015,
Fascicolo 1, p. 126.
55 La Banca dei Regolamenti Internazionali (BIS) è un'organizzazione internazionale avente sede sociale a
Basilea, in Svizzera. Fondata nel 1930, è la più antica autorità finanziaria internazionale. Il principale obiettivo dell’organizzazione è favorire la cooperazione tra le banche centrali.
56 Committee on Payment and Settlement Systems, Innovations in retail payments, Report of the Working
Group on Innovations in Retail Payments, Maggio 2012, consultabile al seguente link: https://www.bis.org/cpmi/publ/d102.pdf
57 Committee on Payment and Settlement Systems, Innovations in retail payments, Report of the Working
Group on Innovations in Retail Payments, p.50, maggio 2012.
58 Committee on Payment and Settlement Systems, Innovations in retail payments, Report of the Working
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Poco dopo l’intervento della BIS, si pronuncia formalmente anche la Banca centrale europea con un documento pubblicato nell’ottobre 2012 intitolato Virtual Currency
Schemes. Questo, a parere di chi scrive, è probabilmente il primo documento che fa molta
chiarezza su quelli che sono i rischi e le caratteristiche delle monete virtuali. Infatti, a esse viene data una vera definizione59, sono altresì suddivisi in schemi diversi e si specifica che moneta virtuale e moneta elettronica sono due concetti distinti, evidenziandone le analogie e le differenze. La BCE concentra i propri sforzi analitici sui rischi determinati dalla diffusione di questa innovazione finanziaria, rispetto alla funzione di controllo della base monetaria ad essa affidata60. In particolare, individua alcune fonti di rischio quali la mancanza di regolamentazione, il rischio alla stabilità dei prezzi e alla stabilità finanziaria, la quale viene definita come la condizione in cui il sistema finanziario, che include mercati, intermediari e infrastrutture finanziarie, sia in grado di sopportare gli shock, mitigando così la probabilità di inefficienze nel processo di intermediazione finanziaria, che sarebbero in grado di compromettere significativamente l’allocazione dei risparmi verso opportunità di investimento profittevoli61. Ad ogni modo, la BCE conclude affermando che tale innovazione finanziaria non rappresenta un serio pericolo alla stabilità finanziaria a condizione che la creazione di moneta virtuale rimanga contenuta così come i volumi transazionali e il grado di accettazione presso il pubblico. Tuttavia, segnala che questo sistema può favorire un utilizzo a scopi illeciti, quali frode o riciclaggio di denaro nonché potrebbe condurre ad un danno reputazionale in capo alle banche centrali.
Proseguendo cronologicamente, un altro importante report è quello pubblicato dall’EBA nel Dicembre 2013 intitolato Warning to consumers on virtual currencies62. Il documento funge da raccomandazione per coloro i quali intendono detenere, acquistare o fare trading nell’ambito delle criptovalute che hanno ottenuto una popolarità crescente. Per questo motivo, L’EBA, non intendendo scoraggiare il loro utilizzo, mira bensì a rendere consapevoli gli utenti riguardo ai rischi associati alle valute virtuali in quanto privi di regolamentazione e forme di tutela. I rischi evidenziati in questo rapporto sono:
59 “a virtual currency is a type of unregulated, digital money, which is issued and usually controlled by its
developers, and used and accepted among the members of a specific virtual community”.
60 R. Scalcione, “Gli interventi delle autorità di vigilanza in materia di schemi di valute virtuali”, Analisi
Giuridica dell’Economia - 1/2015, p. 150 e ss.
61 European Central Bank, “Virtual Currency scheme”, October 2012, p. 37 e ss.
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- Mancanza di tutela legale nel caso di furto o smarrimento della propria password che dà accesso al wallet o nel momento in cui una piattaforma di scambio dovesse fallire. - Incertezza sul valore delle valute virtuali causata dall’estrema volatilità.
- Le transazioni possono essere effettuate allo scopo di favorire attività illecite. Questo naturalmente intaccherebbe le finanze di tutti gli utenti poiché se le forze dell’ordine, a seguito di un’accurata attività investigativa, dovessero decidere di chiudere un exchange, gli aderenti potrebbero essere a quel punto impossibilitati ad accedervi e quindi perderebbero tutto. Per queste considerazioni, l’EBA invita alla massima accortezza sconsigliando di detenere grandi quantità di denaro all’interno di un portafoglio digitale per lungo periodo di tempo.
Pochi mesi dopo, l’EBA interviene nuovamente pubblicando una formale opinion sulle monete virtuali63. Preliminarmente, l’EBA conduce un’analisi dei costi, benefici e potenziali rischi associati all’emissione e circolazione di questi nuovi strumenti sia per gli utenti che per l’intero sistema finanziario. In seguito, l’autorità provvede ad effettuare una vera e propria mappatura delle diverse tipologie di rischio, descrivendoli dettagliatamente e fornendo altresì una precisa indicazione riguardo all’incidenza che ogni singolo rischio può assumere64. Dopo aver individuato i rischi inerenti agli schemi di valute virtuali, l’EBA propone un ipotetico approccio regolamentare di breve e di lungo periodo al fine di mitigare i rischi riguardo agli schemi di monete virtuali65. Di
seguito verranno esposte alcune soluzioni che, a parer dell’EBA, risultano fondamentali per una corretta regolamentazione del fenomeno. Anzitutto, spiega l’EBA nell’opinion in esame, affinché un sistema di pagamenti in moneta virtuale possa essere regolamentato, soggetto a vigilanza e affinché questo possa interagire con le istituzioni del mercato finanziario, sembra necessario che sia costituita una determinata entità responsabile nei confronti dei regulators della struttura e del corretto funzionamento del sistema di moneta virtuale. Quindi, si tratta di una persona giuridica che garantisca l’integrità del registro delle transazioni, del protocollo e di ogni altro componente funzionale allo schema e che sarebbe tenuta al rispetto di requisiti normativi allo scopo di mitigare i rischi identificati66.
63https://www.eba.europa.eu/documents/10180/657547/EBA-Op-2014
08+Opinion+on+Virtual+Currencies.pdf
64 European Banking Authority, EBA Opinion on ‘virtual currencies’, 4 July 2014, p.21 e ss.
65 Per maggiori dettagli riguardo alle soluzioni regolamentari proposte dall’EBA, si invita il lettore a
consultare l’EBA Opinion, p.39 e ss. https://www.eba.europa.eu/documents/10180/657547/EBA-Op-2014 08+Opinion+on+Virtual+Currencies.pdf
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Pertanto, secondo l’EBA, un’adeguata attività di vigilanza sul sistema non può aversi senza un soggetto vigilato con il quale le autorità possano interloquire67.
Per contrastare le problematiche legate all’anonimato, l’EBA suggerisce l’applicazione alle piattaforme di scambio e ad ogni altro operatore di mercato dei requisiti KYC (Know your customer) e CDD (Customer due diligence) che permettono di acquisire una mole di dati ed informazioni affinché si possano identificare le attitudini del cliente e stimare i rischi che possono derivare dalle operazioni effettuate dai clienti. Questo sistema darebbe vita ad un flusso di informazioni che renderebbe tutte le transazioni pienamente tracciabili e collegabili all’identità di un individuo. Per tutelare la trasparenza nella formazione dei prezzi e salvaguardare l’integrità dei mercati finanziari e la fiducia degli investitori, l’EBA propone di estendere agli schemi di valute virtuali la disciplina sul market abuse68
per prevenire azioni di insider dealing o manipolazioni di mercato che danno l’opportunità a chi li commette di percepire un guadagno personale. Ogni transazione sarebbe quindi documentata in modo che le autorità possano monitorare il processo di creazione del prezzo. A tal fine gli Exchange dovrebbero essere autorizzati e sottoposti ad obblighi di segnalazione.
Ancora, secondo l’EBA sarebbe fondamentale che, data la natura completamente digitalizzata delle monete virtuali, l’infrastruttura tecnologica sia sicura e certificata da una terza parte indipendente con standard internazionali per garantire l’integrità del sistema. Infine, l’EBA segnala l’importanza che la regolamentazione degli intermediari in valute virtuali includa anche requisiti di adeguata capitalizzazione e regole sulla separazione del patrimonio dei clienti.
L’EBA, tuttavia, evidenzia che l’implementazione delle misure esposte in precedenza sarebbe difficoltosa e dispendiosa in termini di tempo e risorse da investire. Ad ogni modo, l’autorità afferma che nel breve periodo, fino a quando non si svilupperà una regolamentazione completa, potranno e dovranno essere mitigati soltanto quei rischi che scaturiscono dalle interazioni tra gli schemi di valute virtuali e il settore dei servizi
66 Tale risposta regolamentare potrebbe essere incompatibile con gli schemi decentrati i quali sono stati
appositamente progettati per funzionare autonomamente senza il coinvolgimento di banche centrali o governi nazionali. Tuttavia, a parer dell’EBA, la creazione di un organismo di governance non implicherebbe che le monete debbano essere emesse e gestite centralmente.
67 R. Scalcione, “Gli interventi delle autorità di vigilanza in materia di schemi di valute virtuali”, Analisi
Giuridica dell’Economia - 1/2015, p. 156.
68 Attualmente disciplinata dal Regolamento (UE) n. 596/2014 sugli abusi di mercato (c.d. MAR, Market
Abuse Regulation), entrato in vigore il 3 luglio 2016, che abroga la Direttiva 2003/6/CE e le direttive di secondo livello: 2003/124/CE, 2003/125/CE, 2004/72/CE.
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finanziari regolamentati69. A tal fine, l’EBA raccomanda alle autorità di vigilanza di
scoraggiare gli enti creditizi, gli IMEL e gli altri intermediari dal comprare o detenere valute virtuali, isolando così i sistemi finanziari regolamentati dai rischi derivanti direttamente dalle monete virtuali.
Continuando ad analizzare i report dal punto di vista cronologico, uno studio da non tralasciare è quello condotto dalla BCE nel febbraio 2015 intitolato Virtual currency
schemes, a further analysis70. La BCE, oltre ad effettuare un’analisi tecnico-operativa
degli schemi di moneta virtuale, fondamentalmente replica le considerazioni evidenziate nel report del 2012, alla luce anche delle indagini condotte nel corso del 2014, affermando che, sebbene i sistemi di valuta virtuale possano presentare aspetti positivi in termini di innovazione finanziaria e offerta di soluzioni di pagamento alternative per i consumatori, questi comportano anche dei rischi, che dipendono dal volume di monete emesse, dalla connessione delle stesse con l’economia reale e dal livello di accettazione presso il pubblico. La BCE dichiara che fino a quel momento l’utilizzo delle valute virtuali come mezzo di pagamento è stato piuttosto contenuto, pertanto le attività delle banche centrali nonché la stabilità finanziaria non sono state compromesse. L’autorità conclude sostenendo che intende continuare a monitorare gli sviluppi collegati alle funzionalità dei sistemi di pagamento degli schemi di valuta virtuale.
il 22 aprile 2015, l’ESMA71 ha pubblicato sul proprio sito internet un Call for evidence72,
ossia un documento con il quale sostanzialmente sono stati monitorati ed analizzati gli investimenti in valuta virtuale per comprendere gli sviluppi del mercato, se esistono potenziali benefici o rischi per gli investitori, l'integrità del mercato o la stabilità finanziaria e sostenere il funzionamento del mercato unico europeo. Al centro dell’articolo ruotano tre questioni esaminate dall’ESMA:
1) Prodotti di investimento che hanno come attività sottostante una valuta virtuale. 2) Azioni, fondi ed altri prodotti d’investimento che possono essere emessi e scambiati
utilizzando solo sistemi di blockchain73.
69 European Banking Authority, EBA Opinion on ‘virtual currencies’, 4 July 2014, p. 44. 70 https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/virtualcurrencyschemesen.pdf
71 Acronimo di European securities and markets authority, l’Esma è un’autorità di vigilanza indipendente
dell’Unione europea. Il suo ruolo è quello di migliorare la tutela degli investitori e promuovere la stabilità finanziaria e il regolare funzionamento dei mercati. Con l’obiettivo di rafforzare il sistema finanziario in modo che sia in grado di resistere agli shock degli squilibri finanziari.
72https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2015/11/2015532_call_for_evidence_on_virtual_
currency_investment.pdf
73 R. Scalcione, “Gli interventi delle autorità di vigilanza in materia di schemi di valute virtuali”, Analisi
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3) Possibili applicazioni alternative della tecnologia blockchain al di fuori del contesto delle valute virtuali.
L'ESMA, nel presente documento, non propone un approccio regolamentare ma monitora l'evoluzione degli investimenti che poggiano sulle monete virtuali e sulla tecnologia blockchain al fine di garantire che i legislatori siano consapevoli del notevole sviluppo del mercato.
La stessa autorità, il 13 Novembre 2017, pubblica due report, uno rivolto agli investitori74, l’altro rivolto alle imprese75, relativamente ai rischi legati alle ICOs (Initial coin offering),
uno dei fenomeni emergenti nel campo delle criptovalute. Si tratta in pratica di una modalità digitale di raccolta di risorse finanziarie presso il pubblico attraverso l'offerta agli investitori di una quantità determinata di criptovalute di nuova emissione. Le ICO rappresentano quindi una forma di finanziamento alternativa, utilizzata da start up o da soggetti che intendono realizzare un determinato progetto che viene proposto agli investitori e a fronte del quale si creano dei token da cedere, a fronte di un corrispettivo, ai soggetti finanziatori. L’ESMA li definisce investimenti altamente speculativi oltre che estremamente rischiosi per la tutela dei risparmiatori dato che possono essere utilizzati come strumenti per truffare gli investitori76.
2.3.1 Situazione attuale
Il 2018 è caratterizzato da continue evoluzioni riguardo alla regolamentazione delle innovazioni finanziarie come quella delle criptovalute. Il 26 febbraio si è pronunciato il vicepresidente della Commissione europea, Valdis Dombrovskis77, il quale ha sostenuto da un lato, le potenzialità di tali evoluzioni, legate soprattutto alla tecnologia blockchain, ritenuta molto promettente per i mercati finanziari e da integrare perché l’Europa sia competitiva nel palcoscenico internazionale, dall’altro ha ribadito che le valute virtuali possono essere oggetto di forti speculazioni ed esporre consumatori e investitori a grandi rischi, inclusa la perdita degli investimenti. Inoltre, essendo un fenomeno globale, il vice presidente ritiene che sia necessaria una risposta internazionale al problema, non escludendo però un intervento nell’area dell’euro in caso di rischi emergenti per i quali non vi è una chiara risposta internazionale. Il 19 marzo 2018 l’EBA, l’ESMA e 74https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/esma50-157 829_ico_statement_investors.pdf 75https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/esma50-157 828_ico_statement_firms.pdf 76http://www.diritto24.ilsole24ore.com/art/avvocatoAffari/mercatiImpresa/2017-10-18/initial-coin- offering-ico-e-offerta-pubblico-prodotti-finanziari-105639.php?preview=true 77 http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-18-1242_en.htm
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l’EIOPA78, hanno pubblicato un report nel quale le autorità europee ripropongono le
avvertenze riguardo ai rischi inerenti alle monete virtuali allo scopo di informare consumatori ed investitori, soprattutto alla luce delle forti oscillazioni registrate lungo il corso del 2017.
Anche Mark Carney, l’attuale presidente del Financial Stability Board (FSB), si è espresso in una lettera79 indirizzata ai ministri delle finanze del G20 e ai governatori delle banche centrali. Il presidente ha dichiarato che le criptovalute non pongono, allo stato attuale, rischi per la stabilità finanziaria globale, facendo notare che, nonostante gli ultimi sviluppi, il valore combinato delle criptovalute è inferiore all’1% del PIL mondiale. Tuttavia, aggiunge che tale valutazione potrà cambiare se le valute virtuali dovessero diventare uno strumento ancora più diffuso e interconnesso con gli strumenti finanziari regolamentati.
Il G2080, riunito a Buenos Aires il marzo 201881, si è espresso su diversi temi, tra cui quello delle criptovalute. Da un lato ha sottolineato l’importanza dell’innovazione tecnologica che contribuisce ad aumentare l’efficienza del sistema finanziario e del sistema economico in generale. Dall’altro pone tematiche su cui bisogna intervenire quali la tutela dei consumatori, integrità del mercato, evasione fiscale, riciclaggio del denaro e finanziamento del terrorismo.
L’8 marzo 2018 la Commissione europea ha presentato un comunicato stampa nel quale si espone un piano d’azione su come sfruttare le potenzialità offerte dall'innovazione nei servizi finanziari resa possibile dalla tecnologia. La Commissione afferma che “il piano
d'azione presentato intende consentire al settore finanziario di sfruttare il rapido sviluppo delle nuove tecnologie (come la blockchain, l'intelligenza artificiale e i servizi di cloud) e al tempo stesso mira a rendere i mercati più sicuri e di più facile accesso per i nuovi operatori. Ne conseguiranno benefici per i consumatori, gli investitori, le banche e i nuovi operatori”. La Commissione sta adottando un approccio di apertura e di
approfondimento verso le nuove tecnologie in grado di offrire agli operatori di mercato soluzioni sempre più efficienti in termini di accesso ai finanziamenti, efficienza operativa,
78https://www.eba.europa.eu/documents/10180/2139750/Joint+ESAs+Warning+on+Virtual+Currencies.p
df
79 http://www.fsb.org/2018/03/chair-sets-out-fsb-priorities-for-the-argentine-g20-presidency/
80 Il Gruppo dei 20 (o G20) è un forum dei ministri delle finanze e dei governatori delle banche centrali,
creato nel 1999, dopo una successione di crisi finanziarie per promuovere stabilità e internazionalità economica tenendo conto delle nuove economie in sviluppo.
81Al seguente link è possibile esaminare il report ufficiale del summit G20. https://back-
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riduzione dei costi e concorrenza. L’autorità ha previsto una serie di iniziative al fine di permettere ai nuovi modelli di business nonché alle nuove tecnologie finanziarie di espandersi. Infatti, la Commissione europea ha creato un Osservatorio e forum dell’UE sulla blockchain, che si occuperà di rilevare gli sviluppi tecnologici e di promuovere anche il ruolo delle realtà europee impegnate in questo ambito, proprio a ragione dei vantaggi, che in termini di tracciabilità e sicurezza, possono scaturire dal loro utilizzo trasformando i modelli di business in molteplici settori. In sintesi, non si tratta di una vera e propria azione regolamentare, ma si tratta di definire degli standard comuni sulla tecnologia blockchain e sulle altre innovazioni ma anche sul miglioramento della cybersicurezza. L’obiettivo è quello di favorire l’implementazione delle migliori tecnologie in un ambiente sano e controllato dalle autorità di regolamentazione.
Il 18 Aprile 2018, è arrivata una dichiarazione di apertura direttamente da Christine Lagarde, direttrice generale del Fondo Monetario Internazionale82. La Lagarde, dopo aver sottolineato i potenziali rischi, tra cui quelli legati al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo, ha evidenziato, in un post sul blog del FMI, le potenzialità legate alle criptovalute e quelle ancor più ampie della tecnologia Blockchain, precisando inoltre che non pongono un rischio immediato alla stabilità finanziaria.
Un’altra data importante da segnalare è il 19 aprile 2018, giorno in cui il Parlamento europeo ha approvato la risoluzione legislativa che modifica la direttiva (UE) 2015/849, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, indicata come quinta direttiva antiriciclaggio. La direttiva, tra le tante misure, prevede anche delle modifiche con riferimento all’utilizzo delle valute virtuali. Infatti, i prestatori di servizi di cambio tra valute virtuali e valute legali, e i prestatori di servizi di portafoglio digitale per le monete virtuali saranno tenuti ad ottemperare, come già succede per gli istituti di credito, agli obblighi antiriciclaggio per porre fine al regime di anonimato correlato alle valute virtuali. Inoltre è previsto l’obbligo di registrazione per le piattaforme e i prestatori di servizi operanti con le valute virtuali. In tal modo, le autorità potrebbero monitorare l’utilizzo delle valute virtuali attraverso i soggetti obbligati, allo scopo di sviluppare un approccio equilibrato e proporzionale. Il documento sottolinea che questa nuova modifica, benché rilevante, non risolve completamente il problema dell'anonimato delle operazioni in valuta virtuale in quanto
82 Il Fondo monetario internazionale (FMI) è un’organizzazione internazionale istituita nel 1945 e composta
attualmente da 189 Stati membri. I suoi principali obiettivi sono: promuovere la cooperazione monetaria internazionale e la stabilità dei cambi; facilitare l'espansione del commercio internazionale; correggere