A fronte delle stime di indebitamento netto contenute nel Documento

Programmatico di Bilancio presentato lo scorso ottobre (2,4 per cento nel 2016 e 2,3 per cento nel 2017), il saldo strutturale sarebbe pari, rispettivamente, a -1,2 e a -1,6 per cento del Pil, per poi ridursi nel successivo biennio.

Secondo la Commissione, l’avvicinamento all’obiettivo di medio termine sarebbe più lento. Mentre sostanzialmente allineate risultano le stime del saldo nominale per l’esercizio appena concluso e per quello in corso9, nel 2018, sotto l’ipotesi di politiche invariate che non considera la manovra sull’Iva, il deficit aumenterebbe al 2,6 per cento. Tali differenze, insieme ad una diversa metodologia di stima del Pil potenziale che porta ad una più rapida chiusura dell’output gap (O.G.), determinano valori strutturali pari a -1,6 per cento nel 2016 e a -2 nel 2017, per poi salire a -2,5 nell’anno finale della previsione.

TAVOLA 6

2015 2016 2017 2018

COM COM DPB DPBr COM DPB DPBr COM DPB

PIL (tasso di crescita) 0,7 0,9 0,8 0,8 0,9 1 1 1,1 1,2 PIL potenziale (tasso di crescita) -0,3 -0,3 -0,3 -0,3 0,1 0,2 -0,1 0,3 0,2 Output gap (% Pil potenziale) -2,8 -1,6 -2,5 -1,6 -0,8 -1,6 -0,7 0,0 -0,7

Indebitamento netto -2,6 -2,3 -2,4 -2,4 -2,4 -2,3 -2,3 -2,6 -1,2 componente ciclica (% Pil potenziale) -1,5 -0,9 -1,3 -0,9 -0,5 -0,9 -0,4 0,0 -0,4 Indebitamento aggiustato per c.c. -1,1 -1,4 -1,1 -1,5 -1,9 -1,4 -1,9 -2,6 -0,8 Misure una tantum -0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 -0,1 0 Saldo strutturale (% Pil potenziale) -1 -1,6 -1,2 -1,6 -2 -1,6 -2,1 -2,5 -0,8 Avanzo primario 1,5 1,7 1,5 1,5 1,5 1,4 1,4 1,2 2,4 Avanzo primario strutturale (% Pil potenziale) 3,2 2,3 2,7 2,4 1,9 2,1 1,6 1,2 2,7 DPBr: i dati dell'output gap e della componente ciclica tratti dal DPB presentati dagli Stati membri sono ricalcolati dai Servizi della Commissione secondo la metodologia concordata

Mancate quadrature nella Tavola sono dovute ad arrotondamenti

Fonte: Commissione UE: Winter Forecast 2017 e Rapporto ex Art 126(3) del 22/2/2017; MEF: DPB 2017

Tali andamenti dei saldi, insieme agli altri fattori rilevanti che influenzano la dinamica del debito pubblico, sono analizzati nel Rapporto redatto in base all’articolo

126(3) del Trattato presentato dalla Commissione nel mese di febbraio10.

Rilevato, infatti, che la regola del debito non appare prima facie rispettata nel biennio 2016-2017, sia che si prendano in considerazione i dati presentati dal Governo italiano che quelli della Commissione, viene considerato, tra gli elementi rilevanti, il

9 Per il 2017, la differenza rispetto alla stima contenuta nel DPB (-2,4 rispetto a -2,3) è dovuta in parte ad una più bassa crescita del Pil nominale ed in parte ad una valutazione più prudente degli effetti delle misure dirette ad aumentare la tax compliance.

52 ^{Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica} _{2017 Sezioni riunite in sede di controllo} ^{CORTE DEI CONTI} percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine (OMT) e l’eventuale significatività delle deviazioni.

Al riguardo la Commissione osserva che nel 2016, dati i margini di flessibilità a vario titolo accordati, il peggioramento del saldo strutturale di 0,6 punti rispetto ai 0,36 consentiti non configurerebbero una deviazione significativa. Cruciale, tuttavia, è che l’intera flessibilità possa essere scontata, mentre una parte di essa (0,35 punti, di cui 0,1 per le riforme strutturali e 0,25 per gli investimenti) è stata accordata subordinatamente ad una ripresa dello sforzo fiscale nel 2017 tale da portare ad un miglioramento del saldo strutturale di 0,611. Condizione, questa, che al momento non appare rispettata.

Rispetto all’aggiustamento richiesto che dovrebbe ridurre il saldo dall’1,6 dello scorso esercizio all’1 per cento, secondo le ultime stime della Commissione si raggiungerebbe invece un deficit strutturale del 2 per cento, con una deviazione quindi pari a 1 punto di Pil, ben oltre quindi la soglia consentita dello 0,25. Le conclusioni non cambiano se si prende in considerazione la flessibilità di 0,32 punti accordata in relazione alle maggiori spese connesse agli eventi sismici che hanno colpito l’Italia e alle spese per i migranti.

TAVOLA 7

2015 2016 2017

Condizioni cicliche very bad times bad times normal times

aggiustamento fiscale richiesto considerando le condizioni cicliche

("+" indica miglioramento saldo) 0,25 0,5 0,6

Flessibilità accordata -0,03 -0,86 -0,32

di cui

clausole

0,5 per clausola riforme strutturali

0,25 clausola investimenti

eventi inusuali 0,03 clausola rifugiati 0,05 clausola rifugiati 0,14 clausola rifugiati 0,06 costi sicurezza ^{0,18 costi collegati a eventi} sismici aggiustamento fiscale richiesto

tenuto conto della flessibilità 0,22 -0,36 0,28

aggiustamento realizzato (W.F.

2017) 0,2 -0,6 -0,4

deviazione -0,02 -0,24 -0,68

Fonte: Commissione UE: Winter Forecast 2017 e Rapporto ex Art 126(3) del 22/2/2017

Alla luce del rischio di una deviazione significativa nel 2017 che, ove confermata, si ripercuoterebbe sulla valutazione relativa al 2016, la Commissione ha chiesto al nostro Paese uno sforzo fiscale di carattere strutturali pari ad almeno 0,2 punti, quale segnale di una ripresa del percorso verso l’OMT. Il Governo si è impegnato ad adottare tali misure correttive entro il mese di aprile. Di esse, insieme ai dati di consuntivo 2016, si terrà conto nelle prossime Previsioni di Primavera della Commissione, alla base della valutazione complessiva dell’esercizio appena concluso e delle prospettive per quello in corso.

CORTE DEI CONTI Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 53

Sezioni riunite in sede di controllo 2017

Come sottolineato dal Governo nel Rapporto sui fattori rilevanti che influenzano

la dinamica del debito12, le stime dei saldi strutturali su cui poggiano le valutazioni della Commissione circa il rispetto del Fiscal compact e la decisione relativa all’apertura o meno di una procedura di infrazione, si fondano su una metodologia da tempo contestata da alcuni Stati membri, tra cui l’Italia. Se, infatti, ai fini del calcolo della crescita effettiva e potenziale e del conseguente output gap, si prendesse in considerazione l’intero periodo di previsione contenuto nei Programmi di Stabilità e nei Documenti Programmatici di Bilancio (per l’Italia, fino al 2019) anziché arrestarsi all’ultimo anno di previsione pubblicato dalla Commissione (l’esercizio successivo a quello in corso, cioè il 2018), si otterrebbero dei valori diversi e in questo caso migliori, come evidenziato dalla differenza tra i valori contenuti nel DPB presentato e in quelli ricalcolati dai Servizi della Commissione. A maggior ragione, ove si considerassero le altre modifiche al calcolo del Pil potenziale proposte dall’Italia ed in particolare quelle relative alla TFP e al tasso di disoccupazione strutturale.

La Commissione ha in merito precisato che, in linea con quanto deciso nel corso della riunione informale dell’Ecofin dell’aprile dello scorso anno, sono stati già introdotti dei miglioramenti nella metodologia riguardanti il NAWRU e che essi sono effettivi a partire dalle Previsioni di Autunno 2016. Inoltre, secondo quanto richiesto dal Consiglio Ecofin dell’11 ottobre 2016 nei casi in cui la metodologia vigente porti a risultati economicamente contro intuitivi per alcuni Stati membri, vengono effettuate stime alternative nell’ambito dell’Output gap Working Group. In base ai risultati di tali stime, il valore dell’O.G. per l’Italia risulterebbe di circa 0,5 punti più elevato rispetto a quello indicato nelle previsioni della Commissione: 2,1 per cento nel 2016 contro -1,6 e -1,3 per cento nel 2017 contro -0,8. Se è vero che tale differenza non è tale da modificare la condizione ciclica di “bad times” o “normal times” prevista dalla matrice di flessibilità (e quindi l’ampiezza dell’aggiustamento fiscale richiesto prima di considerare le varie clausole sarebbe comunque dello 0,5 e dello 0,6 per cento nei due anni), esso tuttavia inciderebbe sul valore del saldo strutturale, migliorandolo.

Parallelamente, risulterebbe più elevato l’avanzo primario strutturale, elemento questo di particolare rilevanza ai fini della sostenibilità del debito. Come si vedrà meglio nel capitolo “Il debito pubblico” di questo Rapporto, le proiezioni del debito

fino al 2027 (scenario base) e gli indicatori di rischio nel medio e lungo periodo elaborati dalla Commissione13 ipotizzano che tale saldo rimanga “fissato” al valore atteso per l’ultimo anno di previsione disponibile, il 2018: l’1,2 per cento, in presenza di un O.G. nullo. Tale valore (che non sconta la manovra di aumento dell’Iva, pur prevista a legislazione vigente, con un’incidenza di oltre un punto di prodotto) non appare adeguato ad assicurare una discesa del rapporto debito/Pil ed evidenzia una rischiosità nel medio periodo. Nel lungo periodo, invece, data la riforma pensionistica attuata dall’Italia, le spese legate all’invecchiamento della popolazione avrebbero un impatto contenuto cosicché l’indicatore evidenzierebbe un livello di rischiosità basso. La Commissione ha al riguardo osservato come le modifiche alla legislazione previdenziale, introdotte con la legge di stabilità per il 2017, indeboliscano tuttavia, lo schema della precedente riforma.

Proprio le stime di una contenuta crescita del prodotto potenziale e la rapida chiusura dell’output gap che ne consegue sono alla base anche di un’altra valutazione della Commissione, e cioè la natura strutturale e non ciclica della bassa crescita del

12 MEF, febbraio 2017.

54 ^{Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica} _{2017 Sezioni riunite in sede di controllo} ^{CORTE DEI CONTI} prodotto in Italia, per sostenere la quale sono necessarie riforme di vasta portata. Nel

Country Report 201714 si riconosce che l’Italia, in linea con le Raccomandazioni del Consiglio del luglio 2016, ha adottato delle riforme importanti, ma finora esse sono state solo in parte implementate. Non sono stati pertanto corretti in misura significativa gli squilibri macroeconomici, che restano rilevanti.

14 Commissione Europea, Country Report Italy 2017 – Including an In-Depth Review on the prevention and

CORTE DEI CONTI Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 55

Sezioni riunite in sede di controllo 2017

I

:

UNO SGUARDO AGLI ULTIMI

20

1. L’art. 81 della Costituzione, così come modificato dalla legge Costituzionale

n. 1 del 2012, al 1° comma dispone che “Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. Come è noto, la legge cosiddetta “rinforzata” di attuazione dell’art. 81 (legge n. 243 del 2012) ha sostanzialmente ricondotto i vincoli di finanza pubblica interni al rispetto dei vincoli europei, che richiedono l’avvicinamento, con la prescritta velocità, all’Obiettivo di Medio Termine (OMT): per l’Italia, il pareggio di bilancio in termini strutturali.

In tale contesto, la discussione di finanza pubblica è tutta incentrata, di tempo in tempo, a valutare se il saldo effettivo, al netto degli effetti del ciclo economico (e degli interventi una tantum), segnali o meno un avvicinamento, e con la prescritta velocità, verso l’OMT.

Operazione però, questa tutt’altro che semplice, sul piano teorico prima ancora che empirico.

Occorre, infatti, confrontare il livello del prodotto effettivamente realizzato in un dato anno con il livello che si sarebbe realizzato in assenza di perturbazioni cicliche (il cosiddetto “prodotto potenziale”), e considerare l’effetto che tale scarto produce sul saldo di finanza pubblica, al fine di nettare il saldo nominale da questo effetto ciclico.

Sul piano teorico ciò è problematico perché si sta postulando che esista un prodotto “potenziale”, non osservabile; che esista una qualche funzione che ne spiega l’andamento nel tempo; che questa funzione sia abbastanza stabile da poter essere proiettata sul futuro, almeno quello prossimo.

Sul piano empirico ciò è problematico perché diversi metodi di stima portano a valori del prodotto potenziale molto diversi; con il risultato paradossale che non diventa possibile neanche giudicare con certezza se in un dato momento un determinato Paese presenta un saldo strutturale negativo, positivo o nullo1.

Allo stato delle conoscenze, non c’è probabilmente modo di evitare queste criticità. Dunque la discussione sul metodo di stima del prodotto potenziale più adeguato si protrarrà nel tempo, e nel mentre si continuerà ad utilizzare il metodo già concordato in sede europea.

In una prospettiva temporale abbastanza ampia, è però possibile aggirare le difficoltà tecniche connesse alla stima del prodotto potenziale e degli effetti che le perturbazioni cicliche determinano sul saldo di bilancio, per svolgere alcune considerazioni sulle tendenze di medio e lungo periodo della finanza pubblica italiana. L’insieme delle decisioni politiche assunte e degli strumenti di coordinamento della

1 Cfr. Come evidenziato nel DEF 2016 e confermato nella Nota di aggiornamento successiva, il Governo è dell’opinione che la “metodologia concordata a livello europeo per la stima del prodotto potenziale e degli output gap non sia in grado di fornire una valutazione adeguata della crescita potenziale dell’Italia e che le stime prodotte risultano essere pro-cicliche e non in linea con le principali evidenze di carattere macroeconomico”. A tale proposito il Governo ha proposto un perfezionamento della metodologia ufficiale che porta a significativi cambiamenti nelle stime del Pil potenziale e dell’output gap. Analoghe considerazioni sono state fatte all’interno della lettera del Ministro dell’economia del 1 febbraio 2017, a fronte della richiesta di correzione dei conti pervenuta dalla Commissione Europea.

56 ^{Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica} _{2017 Sezioni riunite in sede di controllo} ^{CORTE DEI CONTI} finanza pubblica adottati conduce verso il pareggio di bilancio? Lo sforzo di risanamento finanziario, reso necessario da un livello del debito molto elevato sia nella prospettiva storica che nel confronto con gli altri Paesi sviluppati, prosegue, si accentua o si attenua?

A questo scopo si guarderà ai saldi rilevanti in una prospettiva ventennale, al periodo cioè intercorso dal momento nel quale l’Italia decise di aderire alla moneta unica ad oggi. Un periodo così ampio consentirà di prescindere dagli ups and downs del ciclo economico, rivelando le linee di tendenza sottostanti.