Nel quadro delle analisi volte ad approfondire il contenuto delle funzioni di

programmazione e di coordinamento di competenza delle amministrazioni centrali nel complesso sistema di relazioni che lega i diversi livelli di governo, un rilievo particolare assumono i rapporti del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca con il sistema universitario, nel cui ambito possono essere identificati alcuni indirizzi di fondo che hanno influenzato il processo di trasformazione che ha investito, nel tempo, tutti gli elementi costitutivi dell’ordinamento.

In una prima fase, che si protrae fino a tutti gli anni ottanta, il sistema universitario italiano è stato caratterizzato da un forte indirizzo centralista - in contrasto con il dettato costituzionale che riconosce autonomia alle università (art. 33) - e da una scarsa autonomia degli atenei nel cui ambito un potere limitato era attribuito anche alle autorità accademiche.

Un ruolo centrale era in particolare attribuito al Ministero sia nel determinare il complesso delle risorse da erogare, che nel decidere la distribuzione non solo tra gli atenei, ma anche nelle diverse aree disciplinari.

Importanti tratti di tale assetto sono stati progressivamente modificati dal processo di riorganizzazione sviluppatosi a partire dal 1989, che mirava ad allinearsi a modelli (come quello inglese), considerati più efficienti e fondati su tre pilastri: la concessione di autonomia istituzionale alle università; la valutazione della qualità della ricerca dell’insegnamento affidata, nella propria autonomia, a ciascuna università; l’introduzione di meccanismi competitivi di finanziamento volti a valorizzare i risultati ottenuti.

L’azione di riforma è stata perseguita attraverso un complesso di leggi che, pur confermando agli atenei il carattere di enti a finanza derivata, hanno operato prevalentemente sul fronte della autonomia istituzionale. Sono state, infatti, attribuite alle Università: l’autonomia statutaria, regolamentare, scientifica e gestionale (legge n. 168 del 1989), l’autonomia didattica (legge 341 del 1990); l’autonomia finanziaria e contabile (legge n. 537 del 1993)1; una parziale autonomia per il reclutamento del personale docente (legge n. 210 del 1998) ed infine l’autonomia in sede di determinazione dell’ordinamento degli studi, sia pure sulla base di criteri generali stabiliti dal centro (d.m. n. 509 del 1999, varie volte modificato).

La mancanza degli altri due elementi del modello di governance adottato a livello europeo (valutazione e competizione) hanno, tuttavia, portato ad una, comunemente definita, “autonomia senza responsabilità” che è all’origine delle criticità riscontrate negli anni successivi, tra le quali spiccano la limitata attenzione al conseguimento dell’efficienza e della economicità e la carente responsabilizzazione per i risultati conseguiti.

E’ in questo clima che si collocano le prime misure correttive, che, dettate soprattutto da esigenze di contenimento della spesa pubblica, attribuiscono al governo centrale il potere di condizionare in modo significativo le scelte delle singole università.

1 L’art. 5 della legge n. 537 del 1993 istituisce in particolare: il fondo di finanziamento ordinario, destinato a coprire le spese di funzionamento e per le attività istituzionali ivi comprese le spese per il personale; il fondo per l’edilizia universitaria e il fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario. Il comma 13 del medesimo art. 5 prevede inoltre il contributo degli studenti alla copertura dei costi attraverso il pagamento della tassa di iscrizione e dei contributi universitari

120 ^{Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica} _{2017 Sezioni riunite in sede di controllo} ^{CORTE DEI CONTI} L’orientamento autonomistico si attenua, dunque, progressivamente a favore di misure (talvolta solo progettate o in itinere) riguardanti, rispettivamente, la valutazione, la didattica, il reclutamento dei professori e, sia pure in modo minore, la governance degli atenei.

Il complesso normativo più consistente riguarda l’attività di valutazione e si snoda attraverso l’obbligo delle università di adottare programmi triennali coerenti con linee di indirizzo governative (legge n. 43 del 2005); l’istituzione dell’ANVUR, agenzia deputata alla valutazione del sistema universitario e della ricerca (dPR n. 64 del 2008) che porta a conclusione un processo iniziato negli anni ’90 e progressivamente consolidato negli anni 20002; la ripartizione di una quota del fondo di finanziamento ordinario (FFO) secondo criteri premiali (d.l. n. 180 del 2008).

Anche la disciplina della didattica si informa a principi di efficienza ed efficacia circoscrivendo nuovamente l’autonomia riconosciuta alle università nella scelta degli ordinamenti didattici attraverso l’individuazione di requisiti minimi necessari per l’attivazione dei corsi di studio.

Meno incisive risultano invece le misure in materia di reclutamento del personale ed intese ad attenuare le criticità in termini di superamento degli organici, di gestione localistica della docenza e di trasparenza nella scelta dei professori e ricercatori.

Nel solco di tali indirizzi si pone la legge n. 240 del 2010 - che disciplina oggi il sistema - caratterizzata da un impianto di carattere dirigistico e avente quale obiettivo prioritario quello della promozione dell’efficienza, anche nell’ottica della sostenibilità economica e del merito.

La legge n. 240 del 2010 incide su molteplici aspetti del sistema universitario (governance degli atenei, stato giuridico e reclutamento del personale, incentivi per la qualità, corsi e classi di laurea), evidenziando, tra i principi ispiratori, i concetti di autonomia e responsabilità, la valorizzazione del merito e la sinergia tra didattica e ricerca.

Di particolare rilievo risultano le disposizioni volte a favorire il rilancio di qualità ed efficienza del sistema universitario e della ricerca, che hanno delegato il Governo ad adottare misure concernenti: l’introduzione dell'accreditamento periodico di sedi e corsi di studio (d.lgs. 27 gennaio 2012, n. 19); la revisione della disciplina di contabilità degli atenei (d.lgs. 27 gennaio 2012, n. 18); l’introduzione del costo standard per studente; l’attribuzione di una quota del FFO sulla base della valutazione delle politiche di reclutamento e la definizione dei vincoli in materia di programmazione, monitoraggio e valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei (d.lgs. 29 marzo 2012, n. 49); la disciplina sul dissesto finanziario e sul commissariamento degli atenei (d.lgs. 27 ottobre 2011, n. 19).

RIQUADRO 2 – LE PROCEDURE DI ASSEGNAZIONE DELLE RISORSE STATALI ALLE

UNIVERSITÀ

Nel bilancio dello Stato il programma “diritto allo studio nell’istruzione universitaria” (oltre 7 miliardi nel 2015), è composto in larghissima parte da trasferimenti (94,4 per cento del totale). Dal lato dei destinatari di tali risorse si può ancora osservare come sia ancora assai elevato il grado di dipendenza finanziaria degli atenei dai trasferimenti statali che

2 Istituzione dei Nuclei di valutazione, creazione dell’Osservatorio Nazionale per la valutazione del Sistema Universitario, attività del CNSVU e primo importante esercizio di valutazione della ricerca (CIVR)

CORTE DEI CONTI Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica ₁₂₁

Sezioni riunite in sede di controllo 2017

rappresentano oltre il 60 per cento delle risorse complessive del sistema. Nell’ambito delle risorse statali, la quota di gran lunga prevalente è rappresentata dal Fondo Finanziamento Ordinario (FFO).

La stessa legge n. 240 del 2010, d’altra parte, conferma l’attuale modello, non affrontando direttamente il problema del finanziamento del sistema universitario, il cui andamento dipende sostanzialmente dalle decisioni dell’ente finanziatore; decisioni sempre più frequentemente influenzate da obiettivi di contenimento della spesa pubblica.

Anche la valorizzazione della qualità e del merito e il perseguimento dell’efficienza e dell’efficacia nell’attuazione delle missioni assegnate all’università risultano affidate, dalla nuova legge, alla leva finanziaria, attraverso un frazionamento mirato del FFO: accanto alla quota premiale (art. 13 della legge n. 240 del 2010), vengono introdotte ulteriori scomposizioni destinate a finanziare gli incentivi al conseguimento di risultati nell’ambito della didattica e della ricerca (art. 5, comma 3), l’attribuzione di una quota correlata alle politiche di reclutamento degli Atenei (art. 5, comma 5), gli incentivi alla mobilità dei ricercatori e professori (art. 7) e gli interventi perequativi per le università statali (art. 11). Il maggior peso delle autorità centrali sulle decisioni delle università non si esaurisce, tuttavia, nella rilevanza della quota di contribuzione pubblica rispetto al complesso delle entrate, atteso che, nei confronti internazionali, la percentuale di entrate pubbliche, muovendo dai valori superiori all’80 per cento registrati a metà degli anni novanta, è progressivamente diminuita raggiungendo valori inferiori alla media Ocse; risulta viceversa in crescita la quota sostenuta direttamente dalle famiglie per gli studi universitari, che raggiunge il livello più alto tra i Paesi dell’Unione europea3, e la quota a carico di altri soggetti privati (comprensiva anche della vendita di beni e servizi) che, pur inferiore alla media OCSE, non si discosta significativamente dai valori registrati nella media dei Paesi europei.

Di maggiore interesse, al fine di evidenziare le caratteristiche del sistema italiano in ordine al tema qui affrontato, sono invece i criteri, definiti a livello centrale, in base ai quali collocare le risorse stanziate dal bilancio annuale, nonché gli altri strumenti di indirizzo e coordinamento diversi dalla leva finanziaria.

In proposito, i diagrammi di seguito esposti consentono di illustrare, con un buon grado di dettaglio, l’iter che presiede alla ripartizione del FFO (lo schema è riferito al 2016) e quindi gli snodi burocratici e la vischiosità delle procedure, che si traducono in ritardi, quasi sempre consistenti, nell’approvazione dei decreti di riparto.

Come emerge dallo schema l’iter – relativo alla ripartizione per l’esercizio 2016 - presuppone l’approvazione della legge di stabilità (oggi la legge di bilancio) e l’assegnazione delle risorse finanziarie ai capi dipartimento e a cascata ai direttori generali cui compete l’esercizio dei poteri di spesa.

Lo step successivo si concentra, nel periodo gennaio – aprile, sulla predisposizione dello schema di decreto e sulla definizione dei criteri di ripartizione delle risorse tra i diversi obiettivi e nel complesso calcolo della quota base, il 28 per cento della quale costruita sulla base dei costi standard, che richiede l’acquisizione di una molteplicità di dati e di rilevazioni.

Seguono i pareri obbligatori della CRUI, del CUN e dell’ANVUR – il cui esaurimento richiede circa due mesi – e la firma del decreto che diviene efficace dopo il visto della Corte dei conti.

3 Fanno eccezione solo alcuni Paesi UE storicamente sono più alti i contributi chiesti agli studenti (Nuova Zelanda, Stati Uniti, Cile, Giappone, Corea).

122 ^{Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica} _{2017 Sezioni riunite in sede di controllo} ^{CORTE DEI CONTI} Se la conclusione dell’iter entro il mese di agosto appare fisiologica (recuperando i ritardi registrati negli esercizi precedenti), anche alla luce delle competenze integralmente affidate ad una sola Direzione generale, il perfezionamento del decreto non esaurisce tutti gli adempimenti necessari per l’erogazione delle risorse. Per alcuni stanziamenti, infatti, come emerge dal diagramma seguente, le norme demandano ad un successivo provvedimento la definizione dei criteri di riparto tra gli atenei.

Anche nel 2016 appaiono pertanto molto rilevanti le risorse finanziarie trasferite agli atenei a ridosso della chiusura dell’esercizio: dalle quote premiali e di riequilibrio, ancorate alla conclusione della Valutazione della Qualità della Ricerca (VQR 2011-2014); al recupero delle risorse stanziate per l’edilizia universitaria; all’approvazione del programma di reclutamento di giovani ricercatori ecc.

D.M. MEF Approvazione Legge di stabilità

D.M. / GAB Legge 28/12/2015 n. 208

Assegnazione risorse finanziarie Capi Dipartimento

e richiesta pareri Ministro Assegnazione capitoli Direttori Generali (Assegnazione

per esercizio poteri di spesa disponibilità stanziamenti)

Predisposizione proposta criteri D.M. FFO

Analisi proposta criteri

Predisposizione decreto

pareri CRUI, CUN e ANVUR (entro 30 giorni dalla richiesta)

Analisi dei pareri

Firma decreto definitivo

UCB e e Corte dei Conti per controlli preventivi e

registrazione DECRETO OPERATIVO D.M. del 6 luglio 2016 n. 552 registrato il 2 agosto 2016 NO rilievi 6 luglio 2016 7 luglio 2016 2 agosto 2016 gennaio - aprile 2016 giugno 2016 maggio 2016 gen na io -feb br ai o 2016

CORTE DEI CONTI Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica ₁₂₃

Sezioni riunite in sede di controllo 2017

DECRETO OPERATIVO D.M. 29 dicembre 2016 n.

998 Reg. 30 dicembre 2016

Pubbl i ca zi one G.U. 13 febbra i o 2017

DECRETO OPERATIVO D.M. 19 dicembre 2016 n.

992 Reg. 18 gennaio 2017

Pubbl i ca zi one G.U. 22 s ettembre 2016 Ana l i s i dei pa reri (s ol o

per premi a l e e

perequa ti vo) UCB e e Corte dei Conti

DECRETO OPERATIVO D.M. 8 agosto 2016 n.

635 Reg. 5 settembre 2016

per control l i preventi vi e regi s tra zi one

per control l i preventi vi e regi s tra zi one

Fi rma decreto defi ni ti vo art.10 Programmazione triennale art.10 D.M. 18 febbraio 2016 n. 78 Reg. 13 maggio 2016 D. I. 8 aprile 2016 n. 242 Reg. 14 giugno 2016 art.10

pa reri CNSU, CRUI, CUN e ANVUR

Piano straordinario ricercatori

Predi s pos i zi one decreto e ri chi es ta

pa reri

regi s tra zi one

art. 6

Predi s pos i zi one decreto

Fi rma decreto defi ni ti vo

UCB e e Corte dei Conti per control l i preventi vi e

UCB e e Corte dei Conti Ri s ul ta ti VQR 2011 -2014 (novembre 2016) s ol o per premi a l e e

perequa ti vo

pa reri CRUI, CUN e ANVUR

Fi rma decreto defi ni ti vo (di cembre 2016) Predi s pos i zi one decreto

e ri chi es ta pa reri

FFO 2016

Interventi previsti da disposizioni legistlative dell'anno 2016 Piano straordinario professori I fascia s ol o per i l premi a l e e perequa ti vo Art. 3 Assegnazione quota Premiale

e Perequativo

Rinvio ad appositi D.M.

Art. 4

Recupero risorse edilizia ^{Programma giovani ricercatori} _Montalcini

Ana l i s i dei pa reri