Uno sguardo d’insieme. Se è indubbio che la politica fiscale ha impresso forti

accelerazioni alla dinamica delle entrate, non altrettanto sembra potersi dire circa la sua efficacia nel rafforzare strutturalmente la tenuta del sistema tributario: in modo da sottrarlo ai vincoli che spingono a continue ed affannose ricerche di nuove fonti di gettito e, nel contempo, porre i presupposti per il conseguimento di obiettivi di redistribuzione del prelievo nel quadro di una riduzione della pressione fiscale

CORTE DEI CONTI Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 101

Sezioni riunite in sede di controllo 2017

complessiva. E’ questa la conclusione cui si perviene allorché, andando oltre i successi di gettito testimoniati dai dati d’insieme, si vanno ad analizzare le tipologie di misure che hanno caratterizzato le manovre varate nell’ultimo decennio.

In particolare, si è provveduto ad enucleare dai risultati d’insieme il contribuito netto (saldo fra maggiori e minori entrate) fornito da provvedimenti riconducibili a quattro tipologie: il contrasto all’evasione, le anticipazioni di gettito, il prelievo derivante da giochi e lotterie e le c.d. spese fiscali (agevolazioni, esenzioni ed altri trattamenti tributari di favore).

Si tratta di segmenti che riflettono la crescente esigenza del policy maker di “aumentare il gettito senza aumentare le imposte”. Un’esigenza ritenuta idonea a conciliare il rispetto dei vincoli di bilancio con la ritrosia ad intaccare il consenso sociale e che ha trovato diffusa applicazione per il decennio 2008-2017. Ciò è avvenuto

soprattutto nel caso delle prime tre tipologie, impiegate per assicurare copertura

finanziaria a misure di riduzione del prelievo o di aumento della spesa pubblica; mentre, in assenza di una concreta revisione, il fenomeno delle spese fiscali ha continuato a rivelarsi fattore di dilatazione dell’indebitamento.

Nel complesso, le misure che rientrano nelle quattro tipologie hanno contribuito a determinare più della metà (il 55,3 per cento, nella media del decennio) del maggior gettito atteso da tutte le manovre. Si tratta di un risultato di rilievo che si articola in un diverso contributo da parte di ciascuna tipologia e secondo una tempistica differenziata.

GRAFICO 4 CONTRIBUTI ALLE MANOVRE 2008-2017

(composizione %)

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Relazioni tecniche MEF

Dal Grafico 4 si può rilevare che:

 fatta eccezione per due annualità (il 2008 e il 2012) in cui tutte e quattro le tipologie (come pure le “altre” entrate residue) hanno assicurato all’Erario un gettito netto aggiuntivo, gli altri anni in cui si registra un gettito complessivo aggiuntivo (2009-2011) riflettono una sorta di compensazione fra i vuoti di gettito provocati da talune componenti (le spese fiscali, innanzitutto), e i positivi risultati attesi dalle misure di contrasto all’evasione fiscale;

102 ^{Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica} _{2017 Sezioni riunite in sede di controllo} ^{CORTE DEI CONTI}  il ricorso alla lotta all’evasione come strumento di copertura segna invece il passo nel successivo triennio (2012-2014) lasciando spazio a fonti di gettito ordinarie e all’apporto rinveniente da misure anticipatrici di entrate future: ma questo non basta a controbilanciare il vuoto di gettito determinato dall’esplosione, a partire dal 2013, delle spese fiscali;

 le variazioni di gettito che si registrano fra il 2013 e il 2017 sono costantemente negative ma, anche in questo caso, si tratta di esiti cui concorrono in misura e con segno diverso le quattro tipologie in esame. Le anticipazioni di gettito crollano, subendo i contraccolpi di scelte operate nelle annualità precedenti, ma si manifesta ancora un effetto compensativo: questa volta dal fronte delle entrate da giochi e lotterie. Allo stesso modo, il rilancio negli ultimi anni della lotta all’evasione come strumento di copertura finanziaria consente di iscrivere in bilancio maggiori entrate che aiutano a contenere i vuoti di gettito derivanti da una crescita delle spese fiscali. Dal 2013, dunque, si assiste ad una forte dilatazione delle risorse movimentate dall’intermediazione fiscale; ma ciò non impedisce che il saldo fra maggiori e minori entrate risulti pesantemente negativo.

Tuttavia, va rilevato che – con riguardo, in particolare, alle misure di lotta all’evasione – le stime di gettito formulate in sede di bilancio di previsione presentano serie difficoltà di verifica in sede di consuntivo. Pesa, infatti, “deficit informativo” che, come la Corte ha avuto occasione più volte di sottolineare, circonda gli esiti della lotta all’evasione.

Un deficit, d’altra parte, cui non è possibile sopperire facendo riferimento alle

“entrate da attività di accertamento e controllo” contabilizzate nel Rendiconto generale

dello Stato: dati che esprimono origini, cause e riferimenti temporali diversi e che in comune hanno solo un elemento (la riscossione). I limiti all’utilizzo di tali dati per misurare le performance annuali sul versante della lotta all’evasione emergono dal prospetto che segue (Tavola 2).

TAVOLA 2 UN DECENNIO DI RISULTATI DELLA LOTTA ALL’EVASIONE

(Entrate da attività di accertamento e controllo - miliardi)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Riscossioni lorde 6,4 6,9 9,1 11,0 12,7 12,5 13,1 14,2 14,9 19,0

- da controlli documentali 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,3 0,0 - da controlli sostanziali 2,6 3,4 5,4 6,0 6,8 6,8 7,2 7,7 7,4 10,5 (1)

- da liquidazione automatizzata 3,5 3,2 3,4 4,6 5,5 5,3 5,5 6,1 6,9 8,0

- da versamenti spontanei (promozione compliance ) 0,3 0,5

Riscossioni da entrate una tantum e da accessori 2,1 2,4 2,7 2,9 3,4 3,1 3,1 3,3 4,0 8,0(2)

- entrate da condono imposte dirette e indirette 0,1 0,2 0,4 0,3 0,6 0,3 0,3 0,3 0,5 - entrate da Voluntary Disclosure 0,2 4,1 - indennità di mora e pene pecuniarie relative alla

riscossione delle imposte dirette 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 - interessi relativi alla riscossione delle imposte

dirette 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 - sanzioni relative alla riscossione delle imposte

dirette 0,8 0,9 0,9 1,1 1,2 1,2 1,3 1,4 1,6 - sanzioni relative alla riscossione delle imposte

indirette 0,8 0,9 0,8 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,1

Riscossioni "nette" 4,3 4,5 6,4 8,1 9,3 9,4 10,0 10,9 10,9 11,0

(1) Totale controlli documentali e sostanziali

(2) Stima comprensiva di entrate da interessi, sanzioni e altre indennità

CORTE DEI CONTI Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 103

Sezioni riunite in sede di controllo 2017

Si consideri in proposito che:

 identificare i recuperi da lotta all’evasione con le riscossioni complessive significa sottovalutare la circostanza che esse comprendono introiti che non presuppongono un recupero strutturale di base imponibile. Non sono strutturali, infatti, le riscossioni da condono e le entrate da voluntary disclosure. Peraltro, risulta arduo imputare a recupero di evasione gli importi pretesi dall’Erario a titolo di sanzioni e interessi, un gettito accessorio che non prefigura un ampliamento di base imponibile. Nell’insieme del decennio 2007-2016, la quota di riscossione riconducibile ad una tantum e accessori si aggira intorno ai 35 miliardi. Ciò che conduce a fissare in circa 85 miliardi le riscossioni nette che riflettono un effettivo recupero di evasione: quasi il 30 per cento in meno rispetto ai 120 iscritti in bilancio come entrate da attività di accertamento e controllo;

 i proventi specificatamente riferibili al recupero di base imponibile evasa sono quelli derivanti dall’attività di accertamento e dai controlli formali ex art. 36-ter (del dPR che regola l’attività di accertamento), che nel decennio ammontano (incluse le sanzioni e gli interessi) a 67 miliardi. I restanti 52 miliardi, invece, scaturiscono dagli esiti della liquidazione delle dichiarazioni ex art. 36-bis (soprattutto omessi versamenti di imposte dichiarate e relativi interessi e sanzioni), che non sottintendono un recupero di imponibile occultato al fisco;  tutti gli importi, peraltro, sono solo in parte riconducibili all’attività di controllo

operata nell’anno, in quanto una quota non insignificante è il frutto dell’attività di contrasto posta in essere in annualità precedenti.

Insomma, dei risultati effettivamente conseguiti in materia di contrasto all’evasione si sa poco: non si è in grado di conoscere in quale misura si sono realizzati i recuperi appostati nei bilanci di previsione e le cifre consuntivate sono non di rado fuorvianti, anche in conseguenza delle limitate informazioni disponibili. Una condizione che suggerirebbe prudenza nell’utilizzo di tale tipologia di entrata a copertura di oneri di importo definito.