In tema di TPL, le competenze del Ministero delle infrastrutture si inseriscono

perciò in un quadro giuridico articolato su più fonti normative. Anche il d.lgs. n. 300 del 1999 attribuisce al Ministero, tra le altre funzioni e compiti, quelli relativi al trasporto e alla viabilità, in una formulazione non specificamente articolata. Lo stesso regolamento di organizzazione del dicastero22, tuttora vigente, nell’attribuire funzioni connesse al trasporto pubblico locale mantiene una generica formulazione; le concrete attribuzioni in capo al ministero vanno individuate all’interno di norme che, nel disciplinare ambiti di

20 L’intera materia poggia la disciplina giuridica anche sul Regolamento (CE) n. 1370/2007, entrato in vigore il 3 dicembre 2009, che disciplina i servizi pubblici di trasporto nazionali e internazionali di passeggeri, su strada e per ferrovia.

21 Legge n. 244 del 2007, articolo 1, commi 295-299. 22 DPCM 11 febbraio 2014.

130 ^{Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica} _{2017 Sezioni riunite in sede di controllo} ^{CORTE DEI CONTI} settore, individuano competenze specifiche per l’amministrazione centrale. Così, ad esempio, con riferimento alla nuova modalità di finanziamento del TPL, nel 2014 al MIT sono intestate le competenze relative all’applicazione dell’art. 16-bis del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, che ha istituito il Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale (anche ferroviario) nelle Regioni a statuto ordinario. Il Fondo riordina e concentra in una unica modalità di contribuzione il sistema dei finanziamenti del settore, prima basato su una molteplicità di fonti finanziarie e di meccanismi contabili, e le cui modalità di trasferimento rendevano più articolata l’erogazione delle risorse (si veda il Riquadro 3 “Il Fondo nazionale per il concorso

finanziario dello Stato agli oneri del TPL”).

Allo scopo di addivenire ad una distribuzione organica delle risorse, il ministero ha quindi affidato all’Osservatorio Nazionale per il Trasporto pubblico locale compiti istruttori e di verifica ai fini di un riparto del Fondo, in linea con gli obiettivi di razionalizzazione e di efficientamento rivolti alle regioni e previsti dal dPCM 11 marzo 201323.

Nella cornice regolatoria del TPL, si inseriscono anche le competenze assegnate all’Autorità di regolazione dei trasporti, che agisce in materia di affidamento dei servizi di TPL in coerenza con le prescrizioni europee. Stabilisce, inoltre, criteri per la determinazione di subentro a carico del nuovo entrante, metodi per l’aggiornamento delle tariffe, modalità di redazione dei bandi di gara e relative procedure. Svolge, inoltre, una importante attività di assistenza normativa, tecnico-economica e di advocacy verso gli enti affidanti (Regioni e Comuni) nella fase di predisposizione e individuazione delle regole dei bandi nell’obiettivo di garantire condizioni di effettiva contendibilità nelle procedure di gara24.

Occorre, inoltre, richiamare i recenti provvedimenti assunti dal legislatore nazionale, secondo cui la razionalizzazione dei servizi di interesse economico generale, tra cui il trasporto pubblico locale, si muove lungo due direttrici: l’aggregazione delle imprese operanti nei diversi settori e l’individuazione degli enti di governo degli ambiti territoriali ottimali come stazioni appaltanti per l’affidamento di tali servizi. Per il primo aspetto, si fa riferimento all’art. 1, co. 611, della legge n. 190/2014, nella parte in cui include l’aggregazione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica tra i criteri dei piani operativi di razionalizzazione (disposizione reiterata dall’art. 20, co. 2, lett. g, d.lgs. n. 175/2016) e, per il secondo, alle regole che hanno imposto l’obbligatoria istituzione degli EGA (enti di governo d’ambito) e la conseguente adesione degli enti locali alle loro determinazioni (art. 3-bis, co. 1-bis, d.l. n. 138/2011, da ultimo emendato con l’art. 1, co. 609, legge n. 190/2014)25. Un approfondimento sui servizi di interesse economico generale è contenuto nel capitolo del presente Rapporto: L’offerta dei servizi pubblici e le tariffe dei comuni”.

L’elenco dei soggetti che intervengono nella definizione organizzativa dei trasporti pubblici locali si estende ancora ad altri soggetti, quali le Agenzie regionali e locali per

23Adottato ai fini dell’attuazione di quanto previsto dall’art.16 bis ed in conformità al dettato di cui al d.lgs. n. 422 del 1999.

24 Cfr. Autorità di Regolazione dei Trasporti - Terzo Rapporto annuale al Parlamento, 2016.

25Lo stato di attuazione di tali disposizioni è stato monitorato nell’Audizione della Sezione delle autonomie su “La gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali” dinanzi alla Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati in data 1/12/2015, mentre i profili generali sono stati evidenziati dalla Corte nella relazione annuale sugli Organismi partecipati dagli enti territoriali (deliberazione n. 27/SEZAUT/2016/FRG). Nella giurisprudenza amministrativa, cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 4478/2005; TAR Piemonte, sez. I, n. 1229/2016.

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Sezioni riunite in sede di controllo 2017

la mobilità, che rivestono una posizione intermedia tra l’ente pubblico regionale e locale e il soggetto gestore del servizio.

Il quadro organizzativo fin qui descritto non esaurisce, tuttavia, la platea dei soggetti istituzionali con ruolo operativo nel settore, presenti – in misura e modalità differenziate - nelle varie realtà regionali26.

RIQUADRO 3-IL FONDO NAZIONALE PER IL CONCORSO FINANZIARIO DELLO STATO AGLI ONERI DEL TPL

Nel 201227 è stato istituito il Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario in sostituzione di quello del 2011, segnando un importante cambio di metodo nell’assegnazione delle risorse.

Il legislatore, introducendo parametri qualitativi e quantitativi, mira ad incentivare le regioni e gli enti locali a “razionalizzare ed efficientare la programmazione e gestione dei servizi” relativi al trasporto pubblico locale, anche ferroviario, mediante:

 una offerta di servizi più idonea, più efficiente ed economica per il soddisfacimento della domanda di trasporto pubblica;

 il progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi;  la progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e il corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata;

 la definizione di livelli occupazionali elevati;

 la previsione di idonei strumenti di monitoraggio e di verifica.

Si pone, inoltre, a carico delle regioni, l’obbligo di assicurare “l’equilibrio economico della gestione e l’appropriatezza della gestione stessa” per il “completo accesso al fondo”.

Il dPCM 11 marzo 2013 definisce gli elementi caratterizzanti la valutazione sia in termini economico-gestionali, sia in termini di risorse umane impiegate nell’erogazione dei servizi.

In particolare, gli obiettivi di efficientamento e razionalizzazione, sono verificati attraverso il monitoraggio annuale del load factor (rapporto tra passeggeri/km e posti/km), calcolato su base regionale e sottoposto a revisioni triennali (l’obiettivo per il primo triennio è verificato attraverso l’incremento del 2,5 per cento del numero dei passeggeri su base regionale).

Il “rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi” è valutato attraverso l’incremento su base annua, con riferimento all’anno precedente, sempre su base regionale.

La ripartizione del Fondo è effettuata tra le regioni per il 90 per cento sulla base delle percentuali fissate nella Tabella 1 del dPCM e per il residuo 10 per cento in base alle medesime percentuali, ma subordinatamente alla verifica del raggiungimento degli obiettivi di efficientamento.

26 Ad esempio, è stato istituito l’ufficio unico della Regione Toscana a cui sono affidati i compiti relativi all’affidamento dei servizi del TPL e di responsabilità per il contratto di servizio; l’Agenzia regionale del Piemonte legata istituzionalmente tanto alla Regione quanto alla Città metropolitana di Torino, e le citate Agenzie per la mobilità che svolgono le funzioni organizzative relative al TPL in ambiti corrispondenti al territorio di una o più Province (in Emilia e in Lombardia).

27 DL n. 95 del 2012, come modificato dall’art.1, comma 301, della legge di stabilità per il 2013 (legge n. 228 del 2012).

132 ^{Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica} _{2017 Sezioni riunite in sede di controllo} ^{CORTE DEI CONTI}

TAVOLA R3.1 QUOTE PERCENTUALI DI RIPARTIZIONE DEL FONDO TRA LE REGIONI

Regione % riparto base

Abruzzo 2,69 Basilicata 1,55 Calabria 4,28 Campania 11,07 Emilia Romagna 7,38 Lazio 11,67 Liguria 4,08 Lombardia 17,36 Marche 2,17 Molise 0,71 Piemonte 9,83 Puglia 8,09 Toscana 8,83 Umbria 2,03 Veneto 8,27

Le regioni a statuto ordinario, al fine di ottenere assegnazioni di contributi statali destinati a investimenti o a servizi in materia di trasporto pubblico locale e ferrovie regionali, devono procedere all’adozione di un piano di riprogrammazione dei servizi di trasporto pubblico locale e di trasporto ferroviario regionale. Nel caso in cui gli obiettivi siano raggiunti parzialmente, alla regione è assegnata solo una parte della quota del 10 per cento, con specifiche percentuali28.

A titolo di anticipazione il 60 per cento delle risorse viene ripartito ed erogato alle regioni annualmente con decreto del MEF, sulla base delle percentuali della Tavola 1, mentre il restante 40 per cento, al netto delle eventuali riduzioni conseguenti al mancato raggiungimento degli obiettivi, viene erogato su base mensile a decorrere dal mese di agosto di ciascun anno. Le regioni provvedono poi ai corrispondenti trasferimenti agli enti locali.

Scopo dell’attività di monitoraggio è la verifica volta a integrare attraverso il meccanismo dei saldi le risorse da ripartire.

Un primo correttivo ai criteri di riparto è intervenuto con il dPCM 7 dicembre 2015, con il quale si è dato atto dell’esigenza rappresentata dalle regioni che, per ragioni di certezza della finanza regionale e per garantire la corretta prosecuzione dei servizi di trasporto pubblico locale programmati per il 2015, hanno voluto che gli effetti, in termini di eventuali decurtazioni, dell’applicazione dell'art. 3 del dPCM venissero differiti al 2016. La nuova disposizione prevede quindi che le decurtazioni delle risorse finanziarie che sono accertate a seguito della verifica del rispetto dei criteri di efficientamento siano applicate, sia a regime che per l’anno 2015, all’anticipazione relativa all’anno successivo a quello in cui è effettuata la verifica.

Il Fondo, come già accennato, trova corrispondenza in una quota di compartecipazione al gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla benzina. Nella previsione del Fondo confluiscono anche le risorse stanziate ai sensi dell’articolo 21, comma 3, del decreto-legge n. 98. L’aliquota di compartecipazione è determinata con dPCM in misura tale che la dotazione del Fondo corrisponda agli stanziamenti previsti, con una maggiorazione di 465 milioni di euro per l’anno 2013, 443 milioni di euro per l’anno 2014 e 507 milioni di euro annui a decorrere dal 2015. La norma prevede criteri di ripartizione del Fondo finalizzati alla razionalizzazione e al miglioramento dell’efficienza del servizio29.

28 a) 30 per cento, per un'offerta di servizio più idonea, più efficiente ed economica per il soddisfacimento della domanda di trasporto pubblico e per la progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e il corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata;

b) 60 per cento per il progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi; c) 10 per cento per la definizione di livelli occupazionali appropriati.

CORTE DEI CONTI Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica ₁₃₃

Sezioni riunite in sede di controllo 2017

L’importo complessivo del Fondo ammonta, a decorrere dal 2013, a circa 4,9 miliardi, in termini di pagamenti, e assorbe oltre l’80 per cento della missione di spesa “Sviluppo e sicurezza della mobilità locale” (6 miliardi circa).

TAVOLA R3.2 CAPITOLO 1315-FONDO NAZIONALE PER IL CONCORSO FINANZIARIO DELLO STATO AGLI ONERI DEL

TRASPORTO PUBBLICO LOCALE, ANCHE FERROVIARIO, NELLE REGIONI A STATUTO ORDINARIO. PAGAMENTI DI COMPETENZA - (milioni di euro) Regioni 2013 2014 2015 2016 Abruzzo 133 132 121 136 Basilicata 76 76 72 76 Calabria 212 211 211 211 Campania 548 545 512 545 Emilia Romagna 362 363 363 363 Lazio 576 574 575 575 Liguria 202 201 201 201 Lombardia 853 854 855 855 Marche 107 107 104 107 Molise 35 35 32 35 Piemonte 485 483 484 484 Puglia 399 398 374 398 Toscana 434 434 435 435 Umbria 100 100 100 100 Veneto 406 407 407 407 Totale complessivo 4.928 4.917 4.845 4.928

Fonte: Rendiconto generale dello Stato; dati di preconsuntivo per il 2016.

Dai dati, attualmente disponibili, rilevati dall’Osservatorio sulle politiche del trasporto pubblico locale, si osserva che per le regioni a statuto ordinario la percentuale di copertura del fabbisogno finanziario annuale garantita dal Fondo nazionale TPL risulta pari al 72,7 per cento nel 2013 e al 72,35 per cento nel 2014

Il cambiamento introdotto dal meccanismo di finanziamento ha comportato da parte del Mit l’allestimento di un sistema di monitoraggio mirato a conoscere la spesa sostenuta dai vari livelli di governo e dai soggetti erogatori dei servizi. Dal 2014 un gruppo di lavoro, istituito presso l’Osservatorio per le politiche del TPL, con la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, dell’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI), dell’Unione delle Province d’Italia (UPI) e del MEF, ha avviato le attività di analisi per individuare i dati economici e quelli relativi al trasporto allo scopo di costruire gli indicatori di efficientamento e razionalizzazione. I destinatari della rilevazione sono direttamente le imprese di trasporto pubblico, rappresentate da circa 987 operatori (aziende pubbliche e private), delle quali il 25 per cento svolge servizio urbano, il 53 per cento solo extraurbano e circa il 22 entrambi i servizi.

Ciò consentirà nell’ambito del trasporto pubblico locale di definire metodologie per la individuazione dei costi standard dei servizi di TPL e regionale, nonché dei criteri per l’aggiornamento e l’applicazione degli stessi.