P ARTE SECONDA
IL RUOLO DELLA POLITICA FISCALE: UN DECENNIO DI MANOVRE
2. Il Rapporto 2017 propone una ricognizione della natura e della consistenza delle
funzioni di coordinamento che i ministeri esercitano in settori destinatari di trasferimenti statali, e offre un quadro ricognitivo delle modalità effettive attraverso le quali si sostanzia il potere, ad essi assegnato, di partecipare al processo di formazione delle decisioni.
Un contributo, dunque, più mirato a verificare i possibili margini di riqualificazione della spesa attraverso la razionalizzazione delle procedure di riparto delle risorse e del sistema di monitoraggio e controllo oggi operanti, che non ad offrire premature valutazioni sui risparmi diretti di spesa.
Del resto, in una condizione e in una prospettiva segnate da permanente scarsità di risorse pubbliche, l’esigenza perdurante di contenimento della spesa deve essere resa, quanto più possibile, compatibile con la salvaguardia di livelli accettabili nella qualità dei servizi resi dalle Amministrazioni pubbliche.
A questo fine, nei “casi di settore” esaminati, l’attenzione è stata posta sui recuperi di efficienza e di qualità che, a parità di spesa, appaiono conseguiti o conseguibili proprio in virtù di un più definito coordinamento delle politiche operativamente gestite all’esterno dell’Amministrazione statale.
In via preliminare, si è tentato di rappresentare, in modo schematico, l’insieme degli strumenti di programmazione e monitoraggio della spesa attraverso la fissazione di parametri di valutazione, la definizione di criteri di riparto, l’acquisizione di pareri e il complesso dei passaggi procedurali, che consentono ai ministeri di acquisire (o di rafforzare) le “leve” necessarie per indirizzare e mantenere sotto controllo l’impiego di risorse pubbliche.
Alla mera descrizione dell’assetto organizzativo e procedurale, visto dal lato dell’amministrazione centrale, si accompagna, laddove possibile, una valutazione dei miglioramenti prodotti in termini di efficienza e di qualità della spesa, nel confronto con situazioni preesistenti che spesso, nei settori esaminati, presentavano tratti evidenti di opacità nel riparto dei ruoli istituzionali tra decentramento dei compiti e un coordinamento centrale dai contorni mal definiti.
E’ opportuno sottolineare che il sistema di monitoraggio della spesa e della qualità dei servizi, sperimentato a lungo nel settore sanitario, e ormai consolidato negli anni, è quello che costituisce il modello di riferimento per gli altri settori.
Nella sanità infatti, sono stati via via messi a punto specifici strumenti di monitoraggio della spesa e dei servizi, accompagnati da meccanismi sanzionatori in caso di mancato rispetto degli obiettivi. Ciò ha consentito al settore di ottenere un sistema di controllo efficace contribuendo positivamente al contenimento della spesa pubblica.
L’estensione di tali metodi anche ad altri ambiti, attraverso appropriati adattamenti, ha consentito di introdurre nuovi elementi di responsabilizzazione della spesa anche laddove l’articolazione organizzativa dei servizi era caratterizzata da difformità di
CORTE DEI CONTI Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 113
Sezioni riunite in sede di controllo 2017
erogazione, da marcate differenze territoriali, da un’eterogenea composizione dell’offerta.
I casi analizzati in questo capitolo mostrano che, da un lato, i nuovi strumenti di valutazione sono stati e sono tuttora utilizzati diffusamente e, dall’altro, che si sono dovute fronteggiare difficoltà connesse all’acquisizione delle informazioni necessarie, o legate alla limitata disponibilità di profili esperti nell’applicazione di sistemi di valutazione quantitativa delle politiche.
Gli sforzi compiuti in questa direzione si sono progressivamente ampliati, nel corso degli anni, e sono migliorati gli strumenti di analisi e di verifica dei risultati. Il potenziamento delle basi informative, contribuendo a rendere, infine, più efficiente e trasparente la rendicontazione contabile delle istituzioni sottoposte ad analisi e controllo, ha permesso l’avvio di sistemi di monitoraggio che, per quanto in taluni casi ancora migliorabili, permettono di effettuare valutazioni che presentano un buon grado di affidabilità.
I progressi eventualmente conseguiti su questo fronte si traducono, pertanto, almeno potenzialmente, nella ricerca di maggiore qualità dei servizi resi.
L’analisi si è, tuttavia, soffermata anche sui possibili “effetti collaterali” di una sistemazione comunque molto complessa ed articolata dei poteri di programmazione ed indirizzo oggi in capo allo Stato; effetti che, proprio in considerazione della fitta rete di regole e di passaggi procedurali posti a garanzia di una corretta ripartizione e di un efficiente uso di fondi pubblici, talvolta consistono in ritardi nell’assegnazione degli
stessi, nella conseguente incertezza gestionale per i destinatari e, più in generale, in vincoli operativi da tenere in conto nel giudizio complessivo.
Come si può osservare, la scelta dei settori esaminati è stata solo in parte orientata dalle dimensioni finanziarie dei trasferimenti statali.
In questo capitolo l’attenzione è focalizzata su tre aree di intervento (istruzione universitaria, trasporto pubblico locale e cultura) caratterizzate da diversi livelli e modalità di regolazione, che possono condizionare la gestione operativa.
La ricognizione esplorativa intende effettuare una prima verifica in grado di segnalare, tra l’altro, se nello svolgimento delle funzioni ministeriali prevalgano “cambiamenti” in continuità con pratiche passate (modello di decisione incrementale) o si evidenzino, invece, “punti di rottura”.
RIQUADRO 1-I TRASFERIMENTI E I CONTRIBUTI STATALI PER AREE DI INTERVENTO E SETTORI ISTITUZIONALI
Alla base dell’indagine proposta si colloca una rielaborazione del quadro d’assieme della spesa statale per aree di intervento, che evidenzia le risorse “trasferite” ad altre amministrazioni pubbliche o al “mercato”.
I prospetti che seguono, elaborati su dati del Rendiconto finanziario dello Stato, mettono a confronto il 2009, anno che si colloca nel pieno della crisi economica, con l’ultimo triennio, 2014-2016.
La spesa di trasferimento più considerevole - che raggiunge quasi il 60 per cento dei trasferimenti totali - riguarda i finanziamenti alle autonomie territoriali (circa 114 miliardi nel 2016) e quanto destinato alla previdenza (oltre 75 miliardi nel 2016).
Si evidenzia come l’incidenza dei trasferimenti sul totale della spesa primaria è sempre risultata, in termini di stanziamenti, intorno o al di sopra del 60 per cento. Nell’ambito della quota largamente prevalente, che è quella destinata alle amministrazioni locali e agli enti di previdenza,
114 Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2017 Sezioni riunite in sede di controllo CORTE DEI CONTI si è verificata una diminuzione dal 28 al 20 per cento per le prime e un aumento, invece, dal 36 al 40 per cento per gli enti previdenziali (Tavola R1.1).
TAVOLA R1.1 I TRASFERIMENTI, I CONTRIBUTI E LA SPESA PRIMARIA NEL BILANCIO DELLO STATO
(milioni di euro)
Voci
Stanziamenti definitivi di
competenza Impegni totali Pagamenti totali 2009 2014 2015 2016 2009 2014 2015 2016 2009 2014 2015 2016 Trasferimenti e contributi (netto autonomie territoriali e previdenza) (1) 100.032 113.538 118.102 127.679 96.547 107.419 118.304 122.124 95.549 98.661 120.285 115.650 Trasferimenti e contributi correnti e in conto capitale (2) 277.994 303.155 327.824 317.192 272.908 295.406 329.282 311.395 263.195 272.964 313.504 291.726 Spesa primaria totale (3) 479.248 529.976 543.851 530.689 462.955 505.240 546.831 513.383 449.749 482.123 525.699 411.922
(composizione percentuale)
Stanziamenti definitivi di competenza Impegni totali Pagamenti totale 2009 2014 2015 2016 2009 2014 2015 2016 2009 2014 2015 2016
Incidenza percentuale (1)/(2) 36,0 37,5 36,0 40,3 35,4 36,4 35,9 39,2 36,3 36,1 38,4 39,6 Incidenza percentuale (1)/(3) 20,9 21,4 21,7 24,1 20,9 21,3 21,6 23,8 21,2 20,5 22,9 28,1 Incidenza (2)/(3) 58,0 57,2 60,3 59,8 58,9 58,5 60,2 60,7 58,5 56,6 59,6 70,8
Fonte: Rendiconto generale dello Stato. Per il 2016 risultanze al 1 marzo 2017
L’analisi che segue verte, quindi, sull’aggregato di spesa che al netto dei trasferimenti alle autonomie territoriali e alla previdenza, rappresenta circa il 40 per cento del totale degli stanziamenti per trasferimenti.
Viene di seguito proposta una rappresentazione dei trasferimenti per “aree di intervento” ottenuta aggregando, in primo luogo, le missioni del bilancio dello Stato in relazione ai loro contenuti di spesa e, in seconda analisi, individuando i settori istituzionali di destinazione della spesa stessa. In particolare, la rappresentazione per aree di intervento dei dati finanziari del Rendiconto dello Stato è il risultato di elaborazioni effettuate sulla base di criteri discrezionali nell’attribuzione di alcune missioni di spesa alle aree. La Tavola R1.2 dà conto di tali elaborazioni e fornisce informazioni sull’aggregazione delle singole aree.
TAVOLA R1.2 LA SPESA DELLO STATO: TRASFERIMENTI E CONTRIBUTI PER AREE DI INTERVENTO (al netto dei
finanziamenti alle Autonomie territoriali e alla Previdenza)
(milioni di euro)
Area di intervento (a)
Stanziamenti definitivi di
competenza Impegni totali Pagamenti totali 2009 2014 2015 2016 2009 2014 2015 2016 2009 2014 2015 2016 Ambiente 829 372 599 749 828 327 771 991 536 262 479 1.009 Attività culturali 681 530 561 868 701 529 561 871 859 507 574 598 Infrastrutture, trasporti e comunicazioni 17.686 18.467 17.948 19.237 17.387 18.240 18.110 18.110 16.559 15.771 18.203 16.467 Servizi istituzionali 14.451 11.539 9.892 9.696 13.269 11.428 9.857 9.743 14.415 11.355 9.796 9.689 Istruzione scolastica e Università 9.223 8.147 8.229 8.120 9.192 8.053 8.231 8.094 9.536 8.161 8.649 7.753 Politiche economiche finanziarie e di bilancio 11.617 6.482 5.556 8.502 9.367 6.038 5.521 5.749 8.846 5.941 5.448 5.838 Politiche sociali 31.990 46.826 49.178 55.002 33.126 46.371 49.829 54.610 31.929 46.129 47.059 51.705 Sviluppo, Innovazione e Ricerca 13.554 21.175 26.140 25.505 12.677 16.431 25.424 23.956 12.868 10.535 30.076 22.591 Totale complessivo 100.032 113.538 118.102 127.679 96.547 107.419 118.304 122.124 95.549 98.661 120.285 115.650
CORTE DEI CONTI Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 115
Sezioni riunite in sede di controllo 2017
(composizione percentuale)
Area di intervento (a) Stanziamenti definitivi di competenza Impegni totali Pagamenti totali 2009 2014 2015 2016 2009 2014 2015 2016 2009 2014 2015 2016 Ambiente 0,8 0,3 0,5 0,6 0,9 0,3 0,7 0,8 0,6 0,3 0,4 0,9 Attività culturali 0,7 0,5 0,5 0,7 0,7 0,5 0,5 0,7 0,9 0,5 0,5 0,5 Infrastrutture, trasporti e comunicazioni 17,7 16,3 15,2 15,1 18,0 17,0 15,3 14,8 17,3 16,0 15,1 14,2 Servizi istituzionali 14,4 10,2 8,4 7,6 13,7 10,6 8,3 8,0 15,1 11,5 8,1 8,4
Istruzione scolastica e Università 9,2 7,2 7,0 6,4 9,5 7,5 7,0 6,6 10,0 8,3 7,2 6,7
Politiche economiche finanziarie
e di bilancio 11,6 5,7 4,7 6,7 9,7 5,6 4,7 4,7 9,3 6,0 4,5 5,0 Politiche sociali 32,0 41,2 41,6 43,1 34,3 43,2 42,1 44,7 33,4 46,8 39,1 44,7
Sviluppo, Innovazione e Ricerca 13,5 18,7 22,1 20,0 13,1 15,3 21,5 19,6 13,5 10,7 25,0 19,5
Totale complessivo 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Rendiconto generale dello Stato. Per il 2016 risultanze al 1 marzo 2017
(a) Le “aree di intervento” sono composte dalle missioni di seguito elencate:
Ambiente: missione “sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente”;
Attività culturali: missione “tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali e paesaggistici”; Infrastrutture, trasporti e comunicazioni: missioni “diritto alla mobilità, alle infrastrutture
pubbliche e logistiche, “comunicazioni” e “casa ed assetto urbanistico”;
Servizi istituzionali: missioni “giustizia”, “l'Italia in Europa e nel mondo”, “difesa”, “ordine
pubblico e sicurezza”, “soccorso civile”, “organi costituzionali”, “servizi istituzionali e generali delle amministrazioni” e quanto “amministrazione generale e supporto alla rappresentanza generale di Governo e dello Stato sul territorio”;
Istruzione scolastica e Università: missioni “istruzione scolastica” e “istruzione universitaria e
formazione post-universitaria”;
Politiche economiche finanziarie e di bilancio: missione “politiche economico-finanziarie e di
bilancio” e “fondi da ripartire”;
Politiche sociali: missioni “tutela della salute”, “diritti sociali”, “politiche del lavoro”,
“immigrazione” e “giovani e sport”;
Sviluppo, Innovazione e Ricerca: missioni “agricoltura”, “energia e diversificazione delle fonti
energetiche”, “competitività e sviluppo delle imprese”, “regolazione dei mercati”, “commercio internazionale ed internazionalizzazione del sistema produttivo”, “ricerca e innovazione”, “sviluppo e riequilibrio territoriale” e “turismo”.
Trascurando l’area di intervento intestata alle politiche economico-finanziarie e di bilancio, nella quale prevalentemente sono compresi i trasferimenti per il sistema della fiscalità all’Agenzia delle entrate e quelli relativi al Fondo banche, emerge che le “politiche sociali” e le “infrastrutture, trasporti e comunicazioni” assorbono oltre il 58 per cento del totale delle risorse trasferite. Gli interventi principali riguardano le pensioni sociali, di invalidità e gli oneri inerenti alle famiglie, per l’area delle politiche sociali, e il trasferimento per il servizio del trasporto pubblico locale e i trasferimenti in conto capitale a Ferrovie dello Stato per l’area delle infrastrutture.
Nella Tavola R1.3 le risorse trasferite dallo Stato (sempre al netto dei trasferimenti direttamente intestati alle autonomie territoriali e alla previdenza) sono rappresentate “incrociando” le aree di intervento e i settori istituzionali di destinazione. Il riferimento contabile è agli stanziamenti definitivi, in modo da consentire l’impiego di un dato contabile più affidabile, ancorché provvisorio, anche per il 2016. Dal confronto con il 2009, sempre in termini di stanziamenti definitivi, emerge un complessivo aumento dei trasferimenti e dei contributi di oltre il 27 per cento (da 100 miliardi si è passati a circa 128 miliardi), aumento che si registra maggiormente nei confronti della spesa destinata alle autonomie territoriali e alle imprese private e pubbliche. Le elaborazioni predisposte non considerano i trasferimenti dello Stato espressamente intestati alle autonomie territoriali e alla previdenza. Ciò non equivale ad escludere quei trasferimenti che, gestiti da enti locali o da enti previdenziali, concorrono al finanziamento di alcune aree di intervento qui considerate, come soprattutto le Infrastrutture, trasporti e comunicazioni e le Politiche sociali.
In particolare, nell’ambito delle Infrastrutture e trasporti i trasferimenti alle amministrazioni locali sono destinati al fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario (circa 4,8 miliardi).
116 Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2017 Sezioni riunite in sede di controllo CORTE DEI CONTI Quanto alle Politiche sociali, i trasferimenti agli enti di previdenza, che nel 2016 raggiungono i 47 miliardi, riguardano principalmente somme corrisposte per le pensioni agli invalidi civili, ciechi e sordomuti (oltre 18 miliardi), oneri relativi ai trattamenti di mobilità dei lavoratori e di disoccupazione (circa 7,3 miliardi), oneri relativi ai trattamenti di cassa integrazione guadagni straordinaria (quasi 6 miliardi), pensioni sociali, assegni sociali ed assegni vitalizi (circa 4,5 miliardi).
TAVOLA R1.3 LA SPESA DELLO STATO: TRASFERIMENTI E CONTRIBUTI PER AREE DI INTERVENTO E SETTORI ISTITUZIONALI (al netto dei finanziamenti alle Autonomie territoriali e alla Previdenza). STANZIAMENTI DEFINITIVI 2016
(milioni di euro)
Area di intervento
Amministrazioni pubbliche Totale
Amministrazioni pubbliche Famiglie Imprese private, pubbliche ed enti pubblici Totale Amministrazioni
locali Previdenza Enti di
Altre Amministrazioni pubbliche (centrali e periferiche) Ambiente 581 85 667 0 83 749 Attività culturali 12 0 310 323 362 184 868 Infrastrutture, trasporti e comunicazioni 7.865 3.395 11.260 133 7.844 19.237 Servizi istituzionali 862 22 7.878 8.762 363 571 9.696 Istruzione scolastica e Università 435 3 7.072 7.510 41 569 8.120 Politiche economiche finanziarie e di bilancio 138 4.589 4.726 191 3.585 8.502 Politiche sociali 1.861 47.037 1.254 50.152 2.985 1.865 55.002 Sviluppo, Innovazione e Ricerca 56 28 5.857 5.941 80 19.484 25.505 Totale complessivo 11.810 47.090 30.440 89.341 4.155 34.184 127.679 (composizione percentuale) Area di intervento Amministrazioni pubbliche
Famiglie pubbliche ed enti Imprese private, pubblici Totale Amm.
locali Previdenza Enti di
Altre Amministrazioni pubbliche (centrali e periferiche) Ambiente 77,6 0,0 11,4 0,0 11,1 100,0 Attività culturali 1,4 0,0 35,7 41,7 21,2 100,0 Infrastrutture, trasporti e comunicazioni 40,9 0,0 17,6 0,7 40,8 100,0 Servizi istituzionali 8,9 0,2 81,3 3,7 5,9 100,0 Istruzione scolastica e Università 5,4 0,0 87,1 0,5 7,0 100,0 Politiche economiche finanziarie e di bilancio 1,6 0,0 54,0 2,2 42,2 100,0 Politiche sociali 3,4 85,5 2,3 5,4 3,4 100,0 Sviluppo, Innovazione e Ricerca 0,2 0,1 23,0 0,3 76,4 100,0 Totale complessivo 9,2 36,9 23,8 3,3 26,8 100,0
Più della metà dei trasferimenti alle imprese è concentrata nell’area dello Sviluppo, innovazione e ricerca, e, pressoché per intero (18,7 miliardi su 19), coincide con le risorse destinate alla missione “competitività e sviluppo delle imprese”. In tale ambito, le somme da versare all’entrata del bilancio dello Stato in relazione ai crediti fruiti dai datori di lavoro, a titolo di riduzione del cuneo fiscale, per i lavoratori dipendenti e assimilati ammontano a circa 8 miliardi; le altre voci riguardano principalmente i crediti di imposta per le imprese (4,3 miliardi circa), il fondo per la competitività e lo sviluppo (circa 2 miliardi) e gli interventi agevolativi per il settore aeronautico (circa 1,6 miliardi). Nell’area delle Infrastrutture, trasporti e comunicazioni circa 5 miliardi riguardano la missione relativa al “diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto”, di cui quasi tre quarti rappresentano i contributi alle Ferrovie dello Stato. Per quanto riguarda l’area delle Politiche economiche finanziarie e di bilancio, il fondo di risoluzione unico per il settore bancario è pari a circa 2,5 miliardi (su un totale di 3,5 miliardi).
CORTE DEI CONTI Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 117
Sezioni riunite in sede di controllo 2017
I trasferimenti verso Amministrazioni pubbliche diverse dalle amministrazioni locali e enti di previdenza, che negli stanziamenti 2016 superano di poco i 30 miliardi, sono per oltre un quarto destinati all’area dei Servizi istituzionali, in particolare per il finanziamento del Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie (circa 4,3 miliardi) e per il funzionamento di Camera e Senato (1,4 miliardi). Un ammontare di risorse solo lievemente inferiore (poco più di 7 miliardi) è trasferito al Fondo per il finanziamento ordinario delle università e dei consorzi interuniversitari. Nell’area Politiche economiche 4,1 miliardi, su un totale di 4,6, sono destinati all’Agenzia dell’entrate e Agenzia del demanio. In ultimo, nell’area delle infrastrutture si evidenziano trasferimenti all’Anas per circa 2,2 miliardi.
I trasferimenti alle famiglie riguardano in larga parte i contributi da versare alle confessioni religiose (circa 1 miliardo) e alcune misure rivolte ai meno abbienti come il fondo speciale destinato al soddisfacimento delle esigenze prioritariamente di natura alimentare e successivamente anche energetiche dei cittadini meno abbienti e il bonus cultura per i giovani che hanno compiuto 18 anni nel 2016.