GLI ATTI DELL’OMS

Fra gli istituti specializzati che hanno responsabilità particolarmente importanti nel campo del diritto internazionale l’OMS, insieme all’ILO e all’ICAO, ha dato uno dei contributi più significativi allo sviluppo della tecnica normativa internazionale. Il potere normativo dell’Organizzazione è disciplinato dagli artt. 19 - 23 del capitolo V dell’atto costitutivo. E’ cioè strettamente collegato agli altri articoli del medesimo capitolo V volti a configurare composizione, funzione e meccanismi operativi dell’Assemblea Mondiale della Sanità.

La potestà normativa è in capo all’organo plenario.

Il potere normativo dell’Organizzazione è senz’altro uno dei più importanti e dei più vasti, se si considera il complesso degli istituti specializzati (in tal senso è concorde gran parte della dottrina).

In primo luogo l’Assemblea ha il potere, ai sensi dell’art.19, di adottare progetti di

convenzioni o accordi concernenti materie che rientrano nella sfera di competenza

dell’Organizzazione. E’ richiesta una maggioranza di 2/3.

L’atto costitutivo non menziona un eventuale potere di adottare progetti di convenzioni in capo al Consiglio Esecutivo. In base all’accentramento del potere normativo nell’organo plenario, è dubbio che la facoltà di adottare progetti di convenzioni possa essere oggetto di delega da parte dell’Assemblea al Consiglio Esecutivo (a norma dell’art.28). A. Malintoppi invece ritiene possibile questa eventualità.

La Convenzione entra in vigore in ciascuno Stato dopo la sua accettazione in conformità con i procedimenti costituzionali di diritto interno.

Gli Stati Membri hanno l’obbligo di dare corso alla procedura di accettazione entro 18 mesi dall’adozione del progetto da parte dell’Assemblea Mondiale sella Sanità. É evidente e comune alla generalità delle analoghe fattispecie del diritto delle organizzazioni internazionali, che tale disposizione, contenuta nell’art.20, non implica da parte dello Stato Membro l’obbligo di ratificare la Convenzione, ma soltanto quello di inviarne il testo agli organi costituzionali interni competenti ad intervenire nel processo di ratifica. Lo Stato ha comunque l’obbligo di notificare al Direttore Generale l’azione intrapresa e, qualora non intenda dar corso

all’accettazione entro il termine di 18 mesi, di dichiararne espressamente le ragioni. E’ chiaro che se la ratifica fosse obbligatoria sul piano internazionale, non sarebbero contemplate l’ipotesi di non accettazione che, anzi, integrerebbe un illecito.

Nel caso in cui invece lo Stato abbia accettato di ratificare, si impegna, in conformità con quanto disposto dall’art.62, ad indirizzare ogni anno un rapporto al Direttore Generale sulle misure adottate in esecuzione della Convenzione. Un analogo potere di adozione di progetti di convenzioni è previsto dai Trattati istitutivi dell’ILO e dell’UNESCO. Il Trattato istitutivo dell’ILO, anzi, ha rappresentato in questa materia il modello cui hanno fatto riferimento le conferenze istitutive dell’UNESCO e dell’OMS.

A differenza però di quanto è accaduto per l’ILO, con l’adozione da parte degli Stati di numerosissime convenzioni predisposte dall’Organizzazione, l’analogo potere dell’OMS in materia non ha avuto lo sviluppo sperato.

Di maggiore interesse si è rilevato nella prassi il potere regolamentare disciplinato dagli articoli 21 e 22 dell’atto costitutivo dell’OMS.

L’Assemblea ha il potere di adottare regolamenti (regulations) in campi tassativamente indicati dall’art.21:

– misure sanitarie e di quarantena e altre procedure volte a prevenire la diffusione di malattie

– nomenclature di malattie, cause di morte e norme di sanità pubblica

– standard di sicurezza, purezza e delle caratteristiche di prodotti biologici, farmaceutici e affini presenti nei flussi commerciali internazionali

– condizioni relative alla pubblicità e alla designazione dei prodotti biologici, farmaceutici e affini.

Dal momento che l’art.21 non prevede una maggioranza particolare è da intendersi che i regolamenti possono essere adottati a maggioranza semplice, a meno che, a norma dell’art.60, l’Assemblea decida di richiedere la maggioranza dei 2/3.

I regolamenti adottati dall’Assemblea entrano in vigore per tutti gli Stati Membri a seguito di notificazione da parte dell’Assemblea stessa, salvo il caso in cui uno Stato Membro comunichi al Direttore Generale, entro un termine generalmente fissato dallo stesso regolamento, il proprio rifiuto di accettazione o la propria volontà di apporre delle riserve. L’atto costitutivo non pone limiti alla facoltà di apporre riserve. Nella prassi, tuttavia, si constata come ciascun singolo regolamento circoscriva

questa facoltà, allo scopo di evitare che un indiscriminato esercizio del potere di apporre riserve snaturi il contenuto essenziale dell’atto e ne comprometta l’applicazione o l’efficacia.

Per quanto il potere regolamentare dell’OMS sia limitato esclusivamente alle materie elencate nell’art.21, è importante sottolineare l’autorità di cui dispone l’Organizzazione nel porre in essere un tipo di atto normativo vincolante, per il quale non è richiesta un’espressione di volontà positiva da parte del soggetto statuale. E’ inoltre particolarmente significativo il fatto che l’OMS abbia contemplato questa forma normativa strutturata in modo che una maggioranza, espressa in seno all’Assemblea, possa vincolare giuridicamente, ponendo obbligazioni, tutti gli Stati Membri, a meno che essi non si vogliano sottrarre attraverso una dichiarazione esplicita.72

L’articolo 23 dell’atto costitutivo dell’OMS assegna all’Assemblea il potere di indirizzare raccomandazioni agli Stati Membri in tutti i campi che rientrano nella competenza dell’Organizzazione.

In via generale la competenza a rivolgere raccomandazioni rientra tra quelle dell’organo plenario.

A differenza di quanto avviene per le convenzioni, in cui è escluso, come ho già detto, che la facoltà di adottare progetti di convenzioni possa essere oggetto di delega al Consiglio, il potere di indirizzare raccomandazioni agli Stati, per la natura tecnica del loro contenuto (le raccomandazioni sono atti di stimolo alla cooperazione piuttosto che direttamente normativi, come invece i regolamenti) può essere delegato dall’Assemblea al Consiglio, in applicazione dell’art.28 lett. c del Trattato istitutivo. Si può inoltre ritenere che il Consiglio possa, sulla base di una competenza propria e non discendente da una delega, adottare raccomandazioni nell’esercizio di quel potere di prendere misure di emergenza che l’atto costitutivo assegna all’organo esecutivo73. Il Malintoppi si spinge fino al punto di ritenere che il Consiglio possa, in virtù di poteri propri, autorizzare il Direttore Generale anche a formulare raccomandazioni, realizzando l’attribuzione di una delega, analogamente a quanto avviene tra Assemblea e Consiglio. Va comunque ribadito che il potere di adottare raccomandazioni, in quanto espressione della potestà normativa dell’organo a

competenza generale, è in ogni modo riferibile, in via primaria, all’Assemblea Mondiale della Sanità.

L’Assemblea adotta le raccomandazioni a maggioranza semplice, non essendo esse comprese tra i casi per i quali l’art.60 prevede un voto a maggioranza dei 2/3 (a differenza di quanto prevede l’atto costitutivo della FAO il quale distingue tra raccomandazioni agli Stati Membri volte a stimolare un’azione nazionale, per le quali occorrono i 2/3 della maggioranza e tutte le altre per le quali è invece sufficiente la maggioranza semplice).

L’art.62 pone l’obbligo per Stati Membri di inviare un rapporto annuale all’Organizzazione sulle azioni intraprese nelle materie oggetto di raccomandazione, nonché con riferimento alle convenzioni e ai regolamenti.

In via generale è evidente che gli Stati non hanno l’obbligo di ratificare le convenzioni adottate a maggioranza dei 2/3 dall’Assemblea, né quello di porre in essere i comportamenti indicati dalle raccomandazioni, adottate a maggioranza semplice. Se infatti sussistesse un tale obbligo, ci troveremmo di fronte ad un potere sovranazionale esercitato dall’Organizzazione, con conseguenti limitazioni alla sovranità nazionale. E ciò non si riscontra né nella lettera né nello spirito del Trattato istitutivo dell’OMS.

Nel suo complesso il potere normativo dell’organizzazione è concepito e strutturato in modo da fornire i mezzi per pervenire alla formazione di un consenso ampio su singoli atti destinati a rendere più efficace l’azione degli Stati e della comunità internazionale nel perseguimento degli obiettivi sociali ed umanitari dell’OMS.

Lo Stato Membro si obbliga invece a sottoporre i testi delle convenzioni e le raccomandazioni all’esame dei propri organi costituzionali e, al termine dell’iter nazionale, si impegna a riferire all’Organizzazione sulle azioni intraprese.

Ciò non significa però che gli Stati possano ignorare l’attività normativa dell’Organizzazione. Anche la semplice raccomandazione infatti, pur non essendo vincolante, è pur sempre un atto giuridico dotato da una parte di forza morale e dall’altra di un valore politico.

In presenza di un comportamento di un singolo Stato che sia difforme dagli orientamenti normativi espressi negli atti adottati dall’Organizzazione, gli altri Stati

73 _{E. Greppi, OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità). Novissimo Digesto Italiano, Appendice,}

Membri eserciteranno pressioni di natura politica nell’ambito degli organi societari per indurre lo Stato a collaborare attivamente.

Gli organi dell’OMS, Assemblea, Consiglio e comitati regionali dispongono inoltre della facoltà di adottare i propri regolamenti interni ai sensi degli artt. 17, 27, 49 del Trattato istitutivo. Il Monaco definisce questa degli organi non istituzionali una delle discipline più complete in tema di autonomia organizzativa di enti internazionali. La IV Assemblea ha anche adottato un regolamento relativo ai comitati di esperti.