CAPITOLO 5: LA STRUTTURA DELL’OMS
5.2 LO STATUS DI MEMBRO E IL PROBLEMA DEL RECESSO
L’Organizzazione Mondiale della Sanità presenta, come gli altri istituti specializzati, le caratteristiche tipiche delle organizzazioni intergovernative tradizionali. E’ inoltre un’organizzazione aperta, a vocazione universale: il numero dei suoi Stati Membri tende a coincidere con quello dei Membri delle Nazioni Unite.
Attualmente gli Stati Membri sono 191. Alcuni Stati (è il caso della Svizzera e delle due Coree) sono Membri dell’OMS e non delle Nazioni Unite. La Santa Sede, soggetto di diritto internazionale, non è membro dell’OMS. Ha tuttavia presso l’ente, come presso le Nazioni Unite ed altri istituti specializzati (come FAO ed UNESCO) una propria rappresentanza permanente.
L’art.3 dell’atto costitutivo stabilisce che tutti gli Stati possono ottenere la qualità di membro dell’Organizzazione. Viene tuttavia operata una distinzione sul piano procedurale, laddove per gli Stati che sono già Membri delle Nazioni Unite è sufficiente l’accettazione dell’atto costitutivo (a norma dell’art.4)48, mentre per gli altri Stati è stabilita la necessità della presentazione di una domanda all’Assemblea, che vota a maggioranza semplice sulla proposta di ammissione (a norma dell’art.6). L’Italia è membro dell’Organizzazione dall’11 aprile del 1947.
Una categoria intermedia di Stati, contemplata all’art.5 è costituita da quella i cui governi erano stati invitati ad inviare osservatori alla Conferenza Internazionale della Sanità (New York 1946) e che potevano divenire Membri a seguito di firma o
accettazione, purché ciò si verificasse compiutamente entro il periodo antecedente la prima sessione dell’Assemblea.
Come la Carta delle Nazioni Unite e a differenza di altri istituti specializzati (ILO, UNESCO, FAO, WMO e altri) l’atto costitutivo dell’OMS richiede che la ratifica sia avvenuta conformemente ai procedimenti costituzionali interni.
Come la FAO, l’UNESCO, l’ITU, l’IMCO e a differenza dell’ILO, del FMI, della BIRD, dell’ICAO e dell’UPU, l’OMS prevede lo status di Membro associato per territori o gruppi di territori non responsabili della condotta delle proprie relazioni internazionali. A norma dell’art.8, la richiesta di ammissione in qualità di membro associato deve essere presentata dallo Stato Membro o dalla autorità che abbia la responsabilità della condotta delle relazioni internazionali del territorio o gruppo di territori associando. In questo caso, si realizza una forma di rappresentanza internazionale.49 Tuttavia i Membri associati non acquistano, per il solo fatto del riconoscimento di questo particolare status, la qualità di soggetti dell’ordinamento internazionale.
La Prima assemblea Mondiale della Sanità ha adottato in data 21 luglio 1948 una risoluzione in materia di diritti ed obblighi dei Membri associati in seno all’Assemblea e al Consiglio Esecutivo dell’Organizzazione. La risoluzione stabilisce, per i Membri associati, il diritto di partecipare senza diritto di voto ai lavori dell’Assemblea e dei suoi comitati principali, nonché di sottoporre proposte al Consiglio Esecutivo, senza però essere eleggibili a far parte di esso. A compensazione di queste limitazioni, l’Organizzazione tiene conto della differenza di status nel determinare l’ammontare del contributo dei Membri associati al bilancio sociale.
Seguendo il processo evolutivo dell’Organizzazione, dalla sua costituzione ai giorni nostri, si può constatare come l’ammissione in qualità di Membro associato sia stata generalmente una prima tappa verso l’adesione piena per territori che hanno, in un momento successivo, acquistato l’indipendenza e, quindi, la personalità giuridica dell’ordinamento internazionale. La previsione dello status di Membro associato ha, inoltre, consentito di allargare l’Organizzazione, facendo partecipare ai suoi obiettivi zone particolarmente arretrate e, come tali, bisognose di essere destinatarie delle
49 E. Greppi: OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità). Novissimo Digesto Italiano, Appendice,
funzioni sociali ed umanitarie dell’OMS. Di tali zone facevano parte, nei primi decenni della Seconda Guerra Mondiale, territori ancora privi dell’indipendenza, requisito imprescindibile per l’acquisto della soggettività giuridica internazionale. E non possedendo la personalità giuridica dell’ordinamento internazionale, tali territori non potevano far parte, come Membri a pieno titolo, delle organizzazioni internazionali create mediante accordo da soggetti internazionali. Di qui l’importanza della previsione di uno status particolare di “Membro associato” per consentire a questi territori un’appartenenza limitata all’Organizzazione. Con il passare degli anni e con l’accesso all’indipendenza di numerosi Paesi è andata diminuendo, nella prassi, la quantità di Membri associati. Oggi solo Porto Rico e Tokelau sono Membri associati.
L’art.7 del Trattato istitutivo prevede la possibilità di sospendere dal diritto di voto e dal godimento dei servizi prestati dall’Organizzazione, lo Stato Membro che non ottemperi ai propri obblighi finanziari nei riguardi dell’Organizzazione, oppure “in altre circostanze eccezionali”. Tali circostanze non sono meglio precisate dall’atto costitutivo. Nel deliberare la sospensione di un Membro, l’Assemblea gode di un ampio potere discrezionale: essa “può” sospendere “alle condizioni che ritiene opportune”.
D’altra parte l’atto costitutivo conferisce all’Assemblea anche l’autorità di ripristinare la situazione precedente nei confronti dello Stato Membro sospeso, reintegrandolo nella condizione di pieno godimento del diritto di voto e della destinarietà dei servizi.
In applicazione dell’art.7, la XVII Assemblea Mondiale della Sanità ha sospeso l’Unione Sud Africana (la cui delegazione reagì alla risoluzione ritirandosi per protesta) per la sua politica di discriminazione razziale.
La XVIII Assemblea Mondiale della Sanità, a sua volta, con risoluzione WHA 18.48, ha adottato un emendamento all’art.7 al fine di consentire la sospensione o l’espulsione dall’Organizzazione di uno Stato Membro che non tenga conto dei principi umanitari e degli obiettivi enunciati nel Trattato istitutivo, applicando una politica di discriminazione razziale. L’adozione di un emendamento di questo genere si colloca nel quadro della tendenza più generale, manifestatasi in seno alle principali Organizzazioni internazionali, in relazione alle preoccupazioni per le continue e
Tali preoccupazioni, inoltre, sono ovviamente particolarmente sentite in un’Organizzazione a scopo sociale ed umanitario come l’OMS.
L’emendamento all’art.7, che nel suo ultimo comma prevede il ripristino della qualità di Membro, ma soltanto a seguito della presentazione di un rapporto che comprovi che lo Stato sospeso od espulso abbia rinunciato alla politica discriminatoria, non è ancora oggi entrato in vigore, non avendo i due terzi degli Stati Membri provveduto all’accettazione (come previsto dall’art, 73).
La sospensione può anche essere soltanto parziale. Ad esempio nel 1966 la XIX Assemblea Mondiale della Sanità ha sospeso il diritto del Portogallo di partecipare al Comitato Regionale dell’Africa e di godere della prestazione di assistenza tecnica, a causa del suo persistente rifiuto di conformarsi alle risoluzioni ONU. Si è trattato quindi di una sospensione dalle attività regionali da un lato, e dal godimento di determinati benefici settoriali dall’altro.
La possibilità di dar luogo all’espulsione, prevista dall’art.6 della Carta delle Nazioni Unite in caso di persistente violazione dei principi, non è normalmente contemplata negli atti costitutivi degli istituti specializzati. Qualora entrasse in vigore l’emendamento all’art.7, diventerebbe possibile l’espulsione di uno Stato resosi colpevole della violazione dei fondamentali principi umanitari. L’assenza di una clausola di espulsione rappresenta una conferma della volontà dell’organizzazione di mantenersi universale, soprattutto in considerazione della universalità delle sue finalità sociali ed umanitarie.50
Come la Carta delle Nazioni Unite e a differenza di altre organizzazioni internazionali, l’atto costitutivo dell’OMS non prevede espressamente la facoltà di recesso (la Conferenza Internazionale della Sanità del 1946 aveva incluso nel testo dei suoi lavori una dichiarazione in cui si stabiliva che “uno Stato Membro non è vincolato a rimanere nell’OMS se i suoi diritti e i suoi obblighi vengano mutati da un emendamento all’atto costitutivo...che esso non sia in grado di accettare”). E’ da ritenere che sia però applicabile anche all’atto costitutivo dell’OMS la clausola “rebus sic stantibus”, in conformità con le norme generali del diritto dei Trattati. Affinché si possa richiamare questa clausola resta comunque imprescindibile la condizione che il mutamento intervenuto nella situazione sia profondo e radicale ed
50 E. Greppi: OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità). Novissimo Digesto Italiano, Appendice,
incida sul contenuto sostanziale dell’accordo. Sembrerebbe, in ogni modo, che gli estensori del Trattato istitutivo dell’OMS abbiano voluto sottolineare, anche in questa fattispecie, la fondamentale tendenza all’universalità dell’organizzazione e, pertanto, abbiano volutamente omesso di inserire un’esplicita clausola di recesso.51 Alexandrowicz sostiene invece che se uno Stato ha accettato l’atto costitutivo senza apporre riserve, non può lasciare l’organizzazione senza dar luogo ad una “dissociazione illegale” dell’accordo istitutivo.52
D.W. Greig, dopo aver sottolineato la natura dinamica dei Trattati istitutivi delle organizzazioni internazionali, afferma che il recesso deve ovviamente essere scoraggiato, ma dal momento che il lavoro e l’efficacia di ogni organizzazione è basato sulla cooperazione, il recesso può essere l’alternativa migliore alla mancanza di cooperazione.53
Un caso particolare è rappresentato dagli Stati Uniti d’America che, al momento dell’accettazione del Trattato istitutivo dell’OMS formularono una riserva, in base alla quale intendevano ottenere la facoltà di recedere col preavviso di un anno e con l’impegno di onorare le obbligazioni finanziarie per l’anno in corso. La riserva degli Stati Uniti, che non aveva un fondamento giuridico nel dettato costituzionale dell’Organizzazione, è stata, tuttavia, approvata all’unanimità dall’Assemblea Mondiale della Sanità il 2 luglio 1948. Non ha però a tutt’oggi avuto concreta attuazione.
Il problema del verificarsi di un’ipotesi di recesso si è invece concretamente posto per i Paesi del blocco dell’Europa Orientale nel periodo acuto della guerra fredda. Nel 1949, infatti, l’Unione Sovietica, la Bielorussia, l’Ucraina e la Bulgaria, e, nel 1950 l’Albania, la Cecoslovacchia, la Polonia, la Romania e l’Ungheria dichiararono di non essere soddisfatte del lavoro dell’Organizzazione e notificarono la propria volontà di recedere.
Il Direttore Generale espresse l’opinione che in mancanza di una norma che espressamente prevedesse la facoltà di recedere, un recesso di fatto non potesse essere considerato alla stregua di un recesso di diritto. Invitava pertanto gli Stati in questione a far rivivere il loro status di Membri.
51 E. Greppi: OMS (Organizzazione Mondiale della Sanità). Novissimo Digesto Italiano, Appendice,
Non ritenendo l’Assemblea, a sua volta, la sussistenza di una situazione di fatto tale da giustificare il ricorso alla clausola “rebus sic stantibus”, questi Stati furono dichiarati “Membri inattivi”. Anche la Cina nazionalista, che aveva a sua volta manifestato la propria volontà di recedere, fu poi compresa in questa categoria non contemplata dal Trattato istitutivo.
A riprova che, per quanto inattivi, questi Stati fossero ancora considerati Membri sta il fatto che essi continuarono a ricevere regolarmente le convocazioni alle riunioni dei vari organi. Dal momento che non versavano più i loro contributi all’Organizzazione questa decise di adottare due bilanci, uno comprendente tutti gli Stati Membri (un bilancio de iure) ed uno che escludeva i Membri inattivi (un bilancio de facto).
É palese il fatto che al di fuori di motivazioni puramente politiche, nulla giustificava la collocazione di questi Stati in una specie di “limbo” giuridico, non previsto dal Trattato istitutivo. D’altra parte, non sussistevano ragioni sufficienti per ritenere fondato il riconoscimento a questi Stati della facoltà di recesso. Si è scelta quindi una strada intermedia che consentisse di evitare le profonde lacerazioni che avrebbero comportato una adozione di sanzioni a carico di Stati inequivocabilmente autori di un atto illecito nei confronti dell’Organizzazione.
Nel 1956 l’Assemblea ha adottato, con 51 voti favorevoli e 5 astensioni, una risoluzione volta a favorire il ritorno ad uno status di piena membership dei Membri “inattivi”. Questa risoluzione offriva anche un compromesso finanziario in base al quale lo Stato avrebbe dovuto versare una somma simbolica del 5 % annuo del proprio contributo per ciascuno degli anni di inattività. Fu data insomma una interpretazione “liberale” dell’art.7 al fine di pervenire ad una soluzione accettabile per tutti.
In conclusione ad una soluzione rigorosamente costituzionale ma che avrebbe spinto gli stati in questione ad una “inattività” definitiva, l’Organizzazione preferì tenere un comportamento che non pregiudicasse l’universalità dell’Organizzazione. E ciò senza mai pervenire al riconoscimento di un recesso di fatto come suscettibile di produrre gli effetti di un riconoscimento di diritto.