Prospettive giuridiche per il diritto alla salute: esperienze di altre Organizzazion

Gli inadeguati sforzi dell’OMS nell’indurre gli Stati a creare norme giuridiche internazionali e ad applicarle attraverso il meccanismo di vigilanza previsto nel Patto sui Diritti Economici, Sociali e Culturali denota l’incapacità dell’OMS di definire le componenti essenziali della strategia della “Salute per Tutti”. Come già il Direttore Generale dell’OMS ha osservato, l’Organizzazione deve ancora trovare “un paradigma realistico per la Salute per Tutti”. I contrasti che caratterizzano il dibattito sulle politiche sanitarie globali rivelano in parte la complessità del compito di redigere una normativa sanitaria internazionale che risponda alle divergenti situazioni economiche, sociali, culturali e sanitarie prevalenti nei singoli stati.

La sfida di redigere norme sanitarie internazionali vincolanti evidenzia la difficoltà teoretica generale di sviluppare norme sui diritti umani applicabili universalmente. Alcuni gruppi di relativisti hanno dimostrato che, anche nel caso in cui un particolare

dipende dalle situazioni delle singole nazioni e che quindi esso non può trovare una traduzione legislativa a livello internazionale.43

L’esperienza di altre organizzazioni internazionali nell’indurre i governi a adottare norme internazionali da applicare concretamente nelle singole nazioni, potrebbe dissipare i dubbi sulle potenzialità dello sviluppo di norme internazionali in generale e del diritto alla salute in particolare. IL Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente (UNEP, United Nations Environmental Program) è stato in alcuni casi in grado di fornire agli stati una piattaforma per una legislazione efficace in materia di ambiente e salute umana. In questo caso l’UNEP è riuscita a far progredire il diritto ambientale internazionale che meglio risponda alle situazioni e ai problemi locali. L’UNEP ha individuato un certo numero di meccanismi innovativi al fine di garantire accordi internazionali su problemi ambientali. Tale Organizzazione ha strutturato le proprie convenzioni in modo tale da ottenere il più largo consenso possibile utilizzando accordi internazionali, unitamente a richieste di attuazione attraverso una legislazione nazionale elaborata dagli esperti locali.

Con il Protocollo di Montreal sulle Sostanze che Riducono lo Strato di Ozono presentato alla Convenzione di Vienna per la Protezione dello Strato di Ozono, l’UNEP ottenne largo consenso fra le nazioni sulle misure da adottare per la riduzione dell’ozono. Il Protocollo dà mandato alle nazioni che lo ratificano di ridurre gradualmente il consumo e la produzione di particolari sostanze chimiche responsabili della riduzione dell’ozono. Esso prevede anche che le nazioni firmatarie adottino una legislazione locale e politiche in conformità alla Convenzione. Molti governi promulgarono una legislazione nazionale in accordo con il trattato, tra i quali Stati Uniti, Messico e 12 nazioni europee.

Lo Schema di Convenzione sul Cambiamento del Clima presentato per la firma alla Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo a Rio de Janeiro nel 1992 è modellato sulla traccia del Protocollo di Montreal, compresi i provvedimenti che contengono i principi generali dei doveri e dei mandati per lo sviluppo di strategie nazionali. La Conferenza di Rio fu contraddistinta da due anni di negoziazioni preparatorie estenuanti sulle condizioni del trattato, con contrasti fra nazioni ricche e povere e fra Stati Uniti e altre nazioni industrializzate. Sebbene gli obiettivi

43 _{A.L. Taylor: Making the World Health Organization work. American Journal of Law and Medicine,}

legalmente vincolanti e le scadenze furono cancellati dal testo finale dello strumento, il trattato costituisce ancora oggi un passo importante nel diritto internazionale per la difesa dell’ambiente, vincolando le nazioni a adottare misure per limitare l’emissione di gas inquinanti. La preoccupazione pubblica sul surriscaldamento del globo ha già indotto alcune nazioni ad approntare interventi legislativi a sostegno del trattato.

L’Organizzazione Marittima Internazionale (IMO, International Maritime Organization) ha anch’essa adottato la tecnica dei larghi accordi e dei piani di attuazione nazionale per ottenere consenso internazionale in materia ambientale. Nel periodo immediatamente successivo all’incidente petrolifero della Exxon Valdez nel 1989, l’Organizzazione Marittima Internazionale riuscì ad attirare l’attenzione delle nazioni sulla grave minaccia all’ambiente marino causata dall’inquinamento di petrolio e a suggerire l’adozione della International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Cooperation (Convenzione Internazionale sulle misure di Pronto Intervento, Risposta e Cooperazione in caso di Inquinamento da Petrolio). Oltre alle misure per una risposta internazionale all’emergenza, il trattato richiede ad ogni nazione di predisporre un piano nazionale di intervento e di risposta immediata in caso di necessità. Nell’aprile 1991 diciassette stati, Stati Uniti compresi, avevano già firmato la Convenzione.

L’UNEP e l’IMO sono state in grado di favorire lo sviluppo di standard internazionali su questi problemi con implicazioni di carattere politico stringendo patti e compromessi tra i governi. Il diritto internazionale scaturito da queste organizzazioni è abbastanza preciso nel conferire obblighi specifici agli Stati Membri ed abbastanza esteso da ottenere consenso politico e conciliare le divergenze delle singole nazioni.

A prima vista comunque l’esperienza legislativa dell’UNEP e dell’IMO sembrerebbe essere unica e non indicativa della potenzialità dell’OMS nel mobilitare il sostegno a favore del diritto sanitario internazionale. Cosa ancora più importante, questi accordi internazionali non implicano dispendio di risorse nazionali, come invece richiederebbero le strategie locali finalizzate alla “Salute per Tutti”. Inoltre, in ognuno dei trattati menzionati, l’IMO e l’UNEP sono state in grado di ottenere un consenso internazionale in un settore apparentemente più universale di quanto non lo siano le condizioni sanitarie delle singole popolazioni. Le reali condizioni di vita

delle malattie in generale e in particolare dell’HIV/AIDS, evidenziano bisogni urgenti sempre maggiori e l’interdipendenza delle condizioni sanitarie globali. Lo status di salute della popolazione di una nazione non può essere isolato da quello di altre nazioni: la salute universale è un problema globale che richiede interventi multilaterali.

Il successo dell’IMO e dell’UNEP nel sollecitare l’intervento nazionale dimostra che, nonostante la realtà politica del sistema statale, le organizzazioni multilaterali possono agire attivamente sulle decisioni degli Stati Membri promovendo lo sviluppo della legge nazionale e del diritto internazionale. Inoltre l’efficacia delle organizzazioni nell’allargare il diritto internazionale ad aree relative alla salute umana è di grande insegnamento poiché evidenzia che le norme internazionali unitamente alla legislazione locale possono giocare un grande ruolo nella realizzazione del diritto alla salute.

C) Importanza del diritto e delle istituzioni a sostegno della strategia “Salute per