Si è già anticipato come la nomina dei responsabili degli uffici dei servizi in cui si articola l’organizzazione dell’ente locale sia competenza del sindaco o, nell’ente provincia, del presidente di quest’ultima. Parimenti, è compito sempre del sindaco l’attribuzione e la definizione degli incarichi dirigenziali nel rispetto delle modalità e dei criteri dettati dal testo unico degli enti locali, nonché dallo statuto e dai regolamenti degli enti con particolar riferimento al regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi 303.
In base alla disciplina introdotta dal disposto di cui all’art. 109 d.lgs. 267/2000, gli incarichi dirigenziali sono conferiti a tempo determinato con provvedimento motivato secondo criteri di competenza professionale. Gli incarichi in questione sono definiti in relazione agli obiettivi indicati nel programma amministrativo del sindaco o del presidente della provincia e sono revocati in caso di inosservanza delle direttive del sindaco o del presidente della provincia, della Giunta o dell’assessore di riferimento, o in caso di mancato raggiungimento al termine di ciascun anno finanziario degli obiettivi assegnati
302
Cass. Pen, Sez. IV, 29 settembre 1989, in Riv. pen., 1990, p. 777. 303
In questo senso, come detto, dispone l’art. 50, comma 10, del testo unico degli enti locali di cui al d.lgs. 267/2000.
Capitolo VI – I soggetti
oppure, ancora, per responsabilità particolarmente grave o reiterata e negli altri casi disciplinati dai contratti collettivi di lavoro304.
Ai dirigenti spetta la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti dell’ente che a loro volta si uniformano al principio già rappresentato secondo cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
Sulla scorta dell’art. 107 del d.lgs. 267/2000, spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale305.
Per quanto può qui rilevare per eventuali addebiti di responsabilità per carenze in termini di sicurezza delle strade e dei luoghi pubblici, sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dagli organi politici, tra i quali in particolare:
a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso; b) la responsabilità delle procedure d’appalto e di concorso; c) la stipulazione dei contratti;
d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l'assunzione di impegni di
spesa;
e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;
f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio
presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie;
304
Sul punto cfr. la disciplina di cui all’art. 109 d. lgs. 267/2000. 305
Per le competenze del segretario comunale cfr. art. 97 d.lgs. 267/2000, mentre per quelle facenti capo al direttore generale, laddove nominato dal sindaco, cfr. art. 108 d. lgs. 267/2000.
g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione
in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale;
h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali,
autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza;
i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi,
delegati dal sindaco.
Le attribuzioni dei dirigenti possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative.
I dirigenti sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione.
Nei comuni più piccoli, in cui di regola non è presente personale di qualifica dirigenziale, le funzioni di cui sopra possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, direttamente ai responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione.
Con specifico riferimento al dirigente o responsabile dei servizi tecnici dell’ente, su di esso grava l’obbligo giuridico di garantire la sicurezza dei cittadini in relazione alla fruizione delle strade comunali e più in generale dei beni di cui il comune è custode. Le regole cautelari in cui si sostanzia tale obbligo di garanzia vanno individuate nel generale impegno ad evitare situazioni di pericolo attraverso un adeguato controllo sullo stato delle strade comunali e un’adeguata opera di manutenzione306.
306
L’assunto è da ultimo rinvenibile in Cass. Pen., Sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 13775, in
dejure.giuffrè.it, ma cfr. anche Cass. Pen., Sez. IV, 15 gennaio 2008, n. 36475 in Riv. giur. circolaz. e trasp.-Antologia, 2008, p. 448 . Va ad ogni modo osservato come i giudici di legittimità
non delineino con la dovuta chiarezza quale sia l’obbligo di garanzia e quali le norme cautelari da osservarsi per evitarne violazioni colpose. Spesso – e così anche nella citata sentenza – si tende ad identificare l’obbligo di garanzia con la norma di diligenza. Ciò determina una deprecabile svalutazione del momento formale dell’obbligo di garanzia. Attraverso il mero richiamo a favore di norme cautelari generiche si scivola verso violazioni del principio di legalità in relazione alla
Capitolo VI – I soggetti
L’obbligo di controllo della fonte di pericolo rappresentata dalla strada fa capo “al dirigente, già in virtù di tale rapporto con la persona giuridica nell’ambito della quale egli è inserito”, “senza bisogno che al riguardo vi sia una specifica delega, già evidentemente insita nella stessa attribuzione di quelle funzioni e mansioni” 307.
A fronte di suddetta imputazione di responsabilità, un’argomentazione piuttosto ricorrente nelle difese dei vertici dell’ufficio tecnico attiene all’estensione della rete viaria. Spesso, infatti, le difese degli imputati cercano di evitare l’addebito di responsabilità penali in capo al dirigente asserendo che le dimensioni del Comune non consentirebbero un controllo millimetrico tale da rilevare ed affrontare ogni imperfezione delle infrastrutture stradali. La questione, certamente degna di considerazione, evoca in giudizio profili propri della suitas della condotta. Solleva cioè dubbi circa la reale appartenenza della condotta omissiva al soggetto agente invero materialmente impossibilitato ad agire diversamente. La medesima questione potrebbe però, secondo una diversa impostazione dogmatica dell’istituto della forza maggiore a cui essa è in ultima istanza riconducibile, essere inquadrata nell’ambito della colpevolezza308, nel senso che il fatto non sarebbe rimproverabile al soggetto agente in ragione della sua inevitabilità e della non esigibilità di una condotta diversa.
La risposta della giurisprudenza309 a simili argomentazioni è stata tuttavia piuttosto netta e decisamente negativa. I giudici di legittimità hanno infatti ritenuto “solo suggestivo [è] l’argomento basato sulle dimensioni del Comune, risultando il principio [secondo cui la colpevolezza pretende violazione della regola cautelare e la prevedibilità ed evitabilità dell’evento] indistintamente applicabile” a prescindere dall’ampiezza del territorio di competenza. Quest’ultima potrà al più rilevare, secondo la corte, “per l’individuazione del soggetto in concreto responsabile”, nel senso che l’estensione del territorio
fonte dell’obbligo di garanzia. Non di rado, le pronunce sul punto mancano dei necessari riscontri giuridici che ai sensi dell’art. 40, comma 2, c.p. devono essere sottesi alla posizione di garanzia. 307
In questi termini, Cass. Pen. Sez. IV, 18 aprile 2005, n. 31302, in dejure.giuffrè.it secondo cui il compito di manutentare le strade e garantire la sicurezza è “naturalmente proprio” del dirigente. 308
Cfr. sul punto, l’inquadramento dogmatico dell’istituto della forza maggiore di cui supra p. 111 ss.
309
Il riferimento è qui a Cass. Pen., Sez. IV, 7 aprile 2011, n. 13775, in http://www.rivistagiuridica
inciderà sulla norma cautelare facendola passare da una personale e diretta vigilanza sul territorio ad un obbligo di approntamento di un sistema efficiente e vieppiù articolato di controllo. Tutto ciò si collega alla natura fluida e sostanzialmente atipica della condotta omissiva, legata più al caso concreto che a schemi precostituiti.
La corte riconduce quindi la questione dell’estensione territoriale sul piano della colpevolezza affermandone la persistenza ancorché sulla scorta di una regola cautelare adattata alla concretezza della situazione.
Quanto sopra non deve comunque condurre ad una automatica attribuzione di responsabilità penale in capo al responsabile dei servizi tecnici ogni qualvolta si verifica una lesione o morte da insidia stradale. La medesima giurisprudenza ha infatti sottolineato310 che è principio non controverso e condivisibile, quello secondo cui, in tema di reato colposo, l’applicazione del principio di colpevolezza esclude qualsivoglia automatico addebito di responsabilità, a carico di chi pure ricopre la posizione di garanzia, imponendo la verifica in concreto della violazione da parte di tale soggetto della regola cautelare (generica o specifica) e della prevedibilità ed evitabilità dell’evento dannoso che la regola cautelare mirava a prevenire (la c.d. “concretizzazione” del rischio). Infatti, l’individualizzazione della responsabilità penale impone di verificare non soltanto se la condotta abbia concorso a determinare l’evento (ciò che si risolve nell’accertamento della sussistenza del “nesso causale”) e se la condotta sia stata caratterizzata dalla violazione di una regola cautelare (generica o specifica) (ciò che si risolve nell’accertamento dell’elemento soggettivo della “colpa”), ma anche se l’autore della stessa (nella specie, il titolare della posizione di garanzia in ordine al rispetto della normativa precauzionale che si ipotizzava produttiva di evento lesivo mortale: qui, il dirigente comunale addetto a curare la manutenzione delle strade) potesse “prevedere” ex ante quello “specifico” sviluppo causale ed attivarsi per evitarlo. In quest’ottica ricostruttiva, occorre poi ancora chiedersi se una condotta appropriata (il cosiddetto comportamento alternativo lecito) avrebbe o meno “evitato” l’evento: ciò in quanto si può formalizzare l’addebito solo quando il comportamento diligente avrebbe certamente evitato l’esito
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Capitolo VI – I soggetti
antigiuridico o anche solo avrebbe determinato apprezzabili, significative probabilità di scongiurare il danno.