2.6. Il diritto di asilo à la française
2.6.1. Il fondamento costituzionale e la sua difficile implementazione
Affermato per la prima volta nella Costituzione montagnarda del 1793, ignorato nel corso della IIª e della IIIª Repubblica, consacrato nel Preambolo della Costituzione del 1946, il diritto d’asilo trova oggi spazio anche nella Costituzione del 1958303; a seguito della revisione costituzionale operata nel 1993304, l’art. 53-1, c. 2,
sancisce che «les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif».
Tale disposizione è peraltro l’unica dedicata allo straniero305, che rappresenta
il «grande assente» della Costituzione della Vª Repubblica306. Com’è avvenuto in
Italia, anche in Francia lo statuto costituzionale del non cittadino è stato in larga parte modellato dal giudice costituzionale307 che, nel prisma del principio di uguaglianza, è
302 Si veda ad esempio la richiesta al governo francese formulata nel documento “Frontière franco-
italienne: à Briançon, les violations systématiques des droits des personnes exilées doivent cesser”, sottoscritto dalle seguenti associazioni:Amnesty International France; Anafé; La Cimade; Médecins du Monde; Médecins sans frontières; Secours Catholique Caritas France; Chemins pluriels; Emmaus France; ASGI; GISTI; Icare 05; Refuges Solidaires; Tous Migrants.
303 Non può per altro dimenticarsi come, a partire dalla celebre decisione Liberté d’association del
Conseil constitutionnel del 1971 (Décision n. 71-44 DC du 16 juillet 1971), è pacifico che i diritti riconosciuti nel Preambolo del 1946 abbiano valore costituzionale, facendo parte del bloc de constitutionnalité (insieme delle norme costituzionali che possono costituire il parametro in sede di controllo di conformità a Costituzione dinanzi al Conseil constitutionnel). Il disposto di cui al Preambolo del 1946 dunque costituisce già di per sé fondamento costituzionale del diritto di asilo in Francia.
304 Con Loi constitutionnelle n. 93-1256 du 25 novembre 1993 relative aux accords internationaux en
matière de droit d'asile.
305 Allo straniero qui inteso come cittadino di uno Stato terzo. La Costituzione del 1958 si riferisce
infatti esplicitamente ai cittadini europei all’art. 88-3.
306 F. MELIN-SOUCRAMANIEN, Existe-t-il un droit à l’égalité de traitement des étrangers?, in E.
SAULNIER-CASSIA,V.TCHEN (cur.), Unité du droit des étrangers et égalité de traitement, Parigi, Dalloz,
2009, p. 107. Sul tema D.LOCHAK, Les discriminations frappant les étrangers sont-elles licites?, in
Droit social, 1, 1990, pp. 76-82. Sul tema dello straniero nella Costituzione del 1958 J.KISSANGOULA,
La Constitution française et les étrangers. Recherche sur les titulaires des droits et des libertés de la Constitution sociale, Parigi, LGDJ, 2001.
307 J.KISSANGOULA, Pour une définition constitutionnelle des étrangers, in Les Petits Affiches, 222,
142
riuscito ad affermare la titolarità dei diritti e delle libertà fondamentali anche in capo a quest’ultimo308. La prima decisione fondante in tal senso risale al 1990; in
quell’occasione il giudice delle leggi ha dichiarato l’incostituzionalità di una disposizione legislativa in base alla quale dei fondi statali per l’anzianità non potevano spettare agli stranieri regolarmente soggiornanti in Francia, poiché così facendo essa «méconnaît le principe constitutionnel d'égalité»309. Il legislatore può certamente
prevedere disposizioni specifiche con solo riferimento agli stranieri, la cui posizione giuridica differente dai cittadini giustifica differenze di trattamento, ma «à la condition de respecter les engagements internationaux souscrits par la France et les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République»310, indipendentemente dunque dalla loro condizione di
regolarità o irregolarità311. Nel corso del tempo il Conseil è più volte intervenuto sul
punto, ribadendo la necessità di bilanciare l’ineluttabile esigenza di tutela dell’ordine pubblico312 con il rispetto dei diritti e delle libertà della persona. «[A]ucun principe
non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national», sì che è rimesso alla discrezionalità legislativa il compito di conciliare gli interessi di tutela dell’ordine e della sicurezza interni con le altre esigenze di tutela dei diritti e delle libertà degli stranieri313.
In netto contrasto con il «disinteresse storico» del potere costituente francese nei confronti di questi ultimi314, il Preambolo della Costituzione della IVª Repubblica
fondamentali nel diritto costituzionale francese, in S.GAMBINO,G.D’IGNAZIO (cur.), Immigrazione e
diritti fondamentali, cit., pp. 169-191.
308 B.GENEVOIS, Le Conseil constitutionnel et les étrangers, in AA.VV., Mélanges Jacques Robert,
Parigi, Montchrestien, 1998, pp. 253-277; C.SEVERINO, France, cit., spec. pp. 354-364.
309 Cons. Const., Décision n. 89-269 DC du 22 janvier 1990, par. 35. E.AUBIN, Droit des étrangers,
cit., pp. 110-111 parla di «décision fondatrice». Per un commento X.PRETOT, L'application du principe
d'égalité à l'étranger résidant en France, in Revue de droit sanitaire et social, 2, 1990, pp. 437-442.
310 Cons. Const., Décision n. 89-269 DC du 22 janvier 1990, par. 33.
311 «Si le législateur peut prendre à l'égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de
respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République» (Cons. Const., Décision n. 93-325 DC du 13 août 1993, par. 3). X.VANDENDRIESSCHE, Le droit des étrangers, V edizione, Parigi, Dalloz, 2012, pp. 10-11.
312 Già Cons. Const., Décision n. 86-216 DC du 3 septembre 1986 insisteva particolarmente sulla tutela
dell’ordine pubblico, intesa come necessità che può essere fatta valere dal legislatore nel prevedere condizioni differenti per i cittadini francesi e gli stranieri.
313 Cons. Const., Décision n. 2003-484 DC du 20 novembre 2003, par. 38.
314 V. TCHEN, Brèves remarques sur les sources constitutionnelles du droit des étrangers, in
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afferma un vero e proprio diritto soggettivo per i cd. combattenti per la libertà (Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté) a vedersi riconosciuto l’asilo, in deroga alle norme generalmente vigenti in materia di entrée des étrangers sur le territoire315. Questa “disposizione originale dal carattere militante”316 si riferisce
a dei soggetti attivamente coinvolti in una lotta per la libertà, e per questo vittime di persecuzione. Non rileva chi realizzi l’atto persecutorio ma, contrariamente a quanto previsto dalla Costituzione italiana, questa deve esistere, nel senso che non è sufficiente il timore di una sua eventuale configurabilità. Sin da queste prime considerazioni, è evidente come il dettato costituzionale francese sia meno ampio del perimetro dell’asilo costituzionale italiano317; se quest’ultimo si distingue dallo status
di rifugiato in quanto includente un novero di soggetti più esteso, l’asilo costituzionale nel testo del 1946 è invece più ristretto di quello convenzionale. Esso si pone in effetti in un’ottica di continuità con quanto previsto nel testo rivoluzionario del 1793, nel quale alla dimensione umanitaria dell’asilo costituita dall’accoglienza se ne affiancava una politica ben più marcata, volta ad esaltare la dimensione attiva della lotta per i valori della libertà318.
Il generico riferimento ai “combattenti per la libertà” e la difficile delimitazione di tale categoria hanno fatto sorgere in Francia problemi di applicazione diretta del disposto costituzionale, similmente a quanto avvenuto in Italia. In effetti, per lungo tempo i giudici, comuni e costituzionali, hanno affermato l’impossibilità di conferire valore precettivo alla norma in assenza di un’attuazione per via regolamentare o
315 Infatti, nonostante la titolarità dei diritti fondamentali in capo agli stranieri, questi non dispongono
di un diritto assoluto all’ingresso sul territorio francese (L.GALLIANO, Les droits et libertés des
étrangers sur le territoire français, in X.BIOY (cur.), Regards sur les droits des étrangers. Actes du
colloque de l'ADOC du 24 octobre 2008, Tolosa, Presses de l’Université de Toulouse 1 Capitole, pp.
31-59). X. PHILIPPE, La liberté d’aller et de venir, in R. CABRILLAC (cur.), Libertés et droits
fondamentaux, XXIII edizione, Parigi, Dalloz, 2017, pp. 398-401, esamina il diritto di ingresso in
territorio francese per i richiedenti asilo, evidenziando come esso sorga direttamente dal diritto costituzionalmente sancito all’asilo, dato che «Le droit d’accès au territoire français est une des composantes du droit d’asile» (p. 400).
316 Parafrasando le parole di H.LABAYLE, Le droit d'asile en France : normalisation ou neutralisation?,
in Revue française de droit administratif, 1, 1997, pp. 242-280, p. 244.
317 Del resto, l’asilo costituzionale italiano rappresenta un unicum nel panorama comparato europeo con
riferimento alla sua estensione.
318 D.ALLAND,C.TEITGEN-COLLY, Traité du droit de l’asile, cit., pp. 181-182, parlando dell’asilo nella
Costituzione del 1793 affermano che, lungi dall’essere un dovere umanitario, esso è divenuto un dovere politico del popolo che si caratterizza per il suo essere discriminatorio, nel senso che si riferisce solamente a coloro che combattono per la difesa della libertà. Come si ricorderà, il testo escludeva infatti in maniera esplicita che l’asilo potesse essere concesso ai tiranni.
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legislativa, proprio in ragione della sua imprecisione. Come nel nostro Paese, la ricostruzione della norma in quanto meramente programmatica319 è stata
contemporaneamente causa ed effetto della valorizzazione nell’ordinamento interno dell’asilo convenzionale ginevrino. In una prima fase, il Conseil constitutionnel ha a più riprese consacrato il valore costituzionale del diritto d’asilo320, affermando però
«qu'un tel principe est mis en oeuvre par la loi et les conventions internationales introduites en droit interne»321. Allo stesso modo, già nel 1985 il Conseil d’Etat aveva
sancito che «le principe posé par les dispositions du préambule de la constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère la constitution du 4 octobre 1958, aux termes desquelles "tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République" ne s'impose au pouvoir réglementaire, en l'absence de précision suffisante, que dans les conditions et limites définies par les dispositions contenues dans les lois ou dans les conventions internationales incorporées au droit français»322. Il vuoto normativo relativo all’implementazione
dell’asilo costituzionale è stato dunque lungamente colmato facendo riferimento alla Convenzione di Ginevra del 1951323, dando così vita anche in Francia a quella
fuorviante sovrapposizione lessicale e concettuale tra rifugio e asilo registratasi in Italia. Ne è conseguita quella che è stata efficacemente definita come neutralizzazione dell’istituto324, le cui specificità sono state lungamente accantonate325 al fine di
“confondere” le due protezioni di diversa provenienza in un unico concetto giuridico326. Ciò che merita di essere sottolineato è dunque il totale svuotamento della
319 F.MODERNE, Le droit constitutionnel d’asile dans les Etats de l’Union Européenne, Parigi, PUF-
Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 1997, pp. 43-44.
320 Cons. Const., Décision n. 92-307 DC du 25 février 1992, par. 8.
321 Ivi, par. 9. Così anche Cons. Const., Décision n. 86-216 du 3 septembre 1986, par. 5. 322 Conseil d’Etat, arrêt 27 novembre 1985, n. 44484 e 44485.
323 F.MODERNE, Les aspects constitutionnels du droit d’asile, in AA.VV., Les réfugiés en France et en
Europe: quarante ans d’application de la Convention de Genève 1952-1992, 11-13 juin 1992. Actes du colloque, Parigi, IPR International, 1992, p. 100; B.GENEVOIS, L’entrée des étrangers en France : le
rappel des exigences constitutionnelles, in Revue française de droit administratif, 2, 1992, pp. 185-202.
324 Così H.LABAYLE, Le droit d'asile en France : normalisation ou neutralisation?, cit., ripreso da molti
autori, tra cui D.ALLAND,C.TEITGEN-COLLY, Traité du droit de l’asile, cit., p. 184.
325 N.SCATTONE, Il diritto d’asilo in Italia e in Francia: quali sfide per il diritto europeo?, in Quaderni
costituzionali, 1, 2009, pp. 65-87, evidenzia le differenze tra l’asilo convenzionale e quello
costituzionale in Francia, sottolineando come quest’ultimo sia più restrittivo del primo (spec. pp. 72- 77). Si veda C.TEITGEN-COLLY, Le droit d’asile: la fin des illusions, in Actualité juridique. Droit
administratif, 2, 1994, pp. 97-114.
326 Secondo V.TCHEN, La réforme du droit d’asile : entre rupture et tradition, in Recueil Dalloz, 6,
145
norma costituzionale, sulla cui base non poteva essere riconosciuta in via giurisprudenziale alcuna forma di protezione327.
Se in Italia è stata la Corte di Cassazione a tranciare la questione sulla precettività del disposto costituzionale, in Francia il revirement è stato operato dal Conseil constitutionnel che, con una celebre decisione del 1993328, ha riconosciuto
l’asilo come droit fondamental a valenza soggettiva, direttamente invocabile dallo straniero; «privant ainsi les étrangers concernés de faire valoir leur droit, le législateur a méconnu les principes de valeur constitutionnelle»329. Anche in Francia dunque,
l’intervento legislativo non è essenziale per la costituzione stessa del diritto di asilo, ponendosi invece come strumento idoneo a garantire all’istituto una maggiore effettività e ad armonizzarlo con gli altri principi costituzionali330. Si noti come la
decisione del 1993 ha avuto tra i suoi meriti anche quello di affermare il diritto del richiedente asilo a entrare e soggiornare sul territorio francese331 fino all’esame della
loro richiesta da parte delle autorità nazionali competenti (in particolare dell’OFPRA, Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides). Ciò implica che, qualora un “combattente per la libertà” chieda la protezione in Francia, venga a configurarsi nei suoi confronti il diritto a soggiornare nel Paese, vincolando così in maniera assai stringente l’esercizio del potere legislativo nel regolare la materia332.
Alla rinnovata attenzione nei confronti dei diritti fondamentali degli stranieri dimostrata dal Conseil constitutionnel è corrisposto un vero e proprio clamore politico; la giurisprudenza citata è stata accusata di essere eccessivamente espansiva e, così facendo, di aver ostacolato l’applicazione degli accordi internazionali ratificati dal
neutralizzazione dell’istituto ivi previsto, con lo scopo non esplicitato di «maintenir une source unique du droit d’asile».
327 F.LECOUTRE, L’asile constitutionnel, in J.FERNANDEZ,C.LALY-CHEVALIER (cur.), Droit d’asile,
cit., pp. 211-224, spec. pp. 214-215.
328 Invero, la decisione del 1993 era stata anticipata da due decisioni altrettanto importanti del Conseil:
Décision n. 91-294 DC du 25 juillet 1991 e Décision n. 92-307 DC du 25 février 1992. La dottrina ha a più riprese sottolineato come l’insieme di queste tre decisioni abbia invertito la tendenza “neutralizzatrice” dell’asilo costituzionale. Ex multis M.CALAMO SPECCHIA, La condizione giuridica
dello straniero extracomunitario in Francia tra “Droit d’asile” e “Droits de résident”, in Politica del diritto, 1, 1998, pp. 45-74, spec. pp. 50-55.
329 Cons. Const., Décision n. 93-325 DC du 13 août 1993 (citato il par. 86).
330 E. D.COSIMO, Il diritto di asilo in Francia: tra passato e futuro, in Diritto, immigrazione e
cittadinanza, 1, 2004, pp. 46-62, p. 49.
331 Ferma restando la possibilità per la Francia di impedire il soggiorno per ragioni di sicurezza pubblica. 332 P. GAIA, Droit d’asile et Constitution, in Révue belge de droit constitutionnel, 1-2, 1994, pp.
146
Paese333. Al fine di ridimensionare gli effetti della decisione334, nel novembre 1993 è
stata revisionata la Costituzione335; il nuovo art. 53-1 prevede che «La République peut
conclure avec les États européens qui sont liés par des engagements identiques aux siens en matière d'asile et de protection des Droits de l'homme et des libertés fondamentales, des accords déterminant leurs compétences respectives pour l'examen des demandes d'asile qui leur sont présentées. Toutefois, même si la demande n'entre pas dans leur compétence en vertu de ces accords, les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif»336.
Il testo costituzionale così modificato non ha però avuto come conseguenza quella di meglio definire la generica disposizione del Preambolo del 1946, ma piuttosto quella di limitare l’applicazione di quest’ultima, in favore degli accordi internazionali. È pienamente condivisibile la ricostruzione operata dalla dottrina secondo la quale, col
333 F.LECOUTRE, L’asile constitutionnel, cit., pp. 216-217. Le convenzioni allora vigenti prevedevano
infatti che gli Stati potessero derogare alle regole ivi predisposte sull’attribuzione ai Paesi del compito di esaminare le domande di protezione, affinché essi trattassero solamente le domande che volevano, in applicazione del principio di sovranità. «Or la décision de 1993 transforme cette faculté de dérogation aux règles de compétence, ouverte à toutes les parties contractantes, en obligation pour les pouvoirs publics français, au nom du respect du quatrième alinéa du Préambule de 1946,afin de pouvoir examiner le cas de tous ceux qui évoqueraient le Préambule à l'appui de leur demande. Pour le gouvernement, cette interprétation risque de remettre en cause l'équilibre du système mis en place entre les partenaires européens et leur apparaît comme un obstacle majeur à l'application des conventions en France». I. DODET-CAUPHY, La difficile reconnaissance du droit d'asile constitutionnel, in Revue française de droit
administratif, 3, 1999, pp. 469-484, p. 471.
334 F.RESCIGNO, Il diritto di asilo, cit., p. 169.
335 È opportuno sottolineare come la necessità di una revisione costituzionale sia strettamente connessa
al sistema delle fonti del diritto in Francia, ove il diritto interno primeggia su quello internazionale. Ne consegue che l’inserimento in Costituzione del riconoscimento degli accordi internazionali in materia di asilo era necessario per permettere il posizionamento di questi ultimi al vertice della gerarchia delle fonti. D.ALLAND, Consécration d’un paradoxe : primauté du droit interne sur le droit international, in
Revue française de droit administratif, 6, 1998, pp. 1094-1146. Per un efficace sunto del sistema delle
fonti del diritto in Francia P.G.LUCIFREDI, P.COSTANZO, Appunti di diritto costituzionale comparato.
1. Il sistema francese, IX edizione, Milano, Giuffrè, 2004, pp. 120-125. La Francia ha mostrato una
forte resistenza anche nell’introiettare il principio di primazia del diritto dell’Unione europea e l’effetto diretto delle norme prodotte in seno a essa. Ciò ha dato vita a una divergenza di posizioni tra la Cour de Cassation, che ha riconosciuto la primazia del diritto comunitario a partire dal 1975 con la celebre arrêt Jacques Vabre (Cass., 24 mai 1975, n. 73-13.556) e il Conseil d’Etat, la cui opposizione è stata superata con la notissima arrêt Nicolo del 1989 (CE ass., 20 oct. 1989, n. 108243). La questione è ripercorsa da M.CARTABIA, Rapporto sulla Francia, in AA.VV., Diritto comunitario europeo e diritto nazionale.
Atti del Seminario internazionale (Roma, palazzo della Consulta, 14-15 luglio 1995), Milano, Giuffrè,
1997, pp. 359-362.
336 F.LECOUTRE, L’asile constitutionnel, cit., p. 217, afferma: «Pour toute la première fois depuis le
début de la V République, le pouvoir constituant a fait le choix de réviser la Constitution afin de contrer la "stricte réserve d’interpretation" du juge constitutionnel». Si veda l’approfondita analisi di E. GROSSO, L’ultima “querelle” sulla giustizia costituzionale in Francia: il Conseil constitutionnel e la
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primo comma, «le Constituant a substitué à l’obligation de protection des “persecutés en raison de leur action en faveur de la liberté” exigée par le Conseil constitutionnel, une simple faculté d’asile gracieux»337. Il secondo comma non pare sufficiente a
stemperare del tutto le perplessità sollevate dalla riforma, nonostante esso riservi allo Stato la facoltà di concedere una protezione non solo ai “combattenti per la libertà”, ma anche per altri motivi338. Invero, il generico enunciato sembra da un lato
confermare lo svilimento delle peculiarità proprie dell’asilo “dalle origini rivoluzionarie” modellato nel Preambolo del 1946339, e dall’altro realizzare un
paradosso: «nella medesima disposizione convivono un principio di derogabilità rispetto alla previsione costituzionale contenuta nel Preambolo ed una clausola di salvaguardia e rafforzamento dello stesso»340. Peraltro, è stato efficacemente
evidenziato come questo secondo comma riporti l’attenzione sulla dimensione statutaria dell’asilo piuttosto che sulla sua conformazione come diritto soggettivo dell’individuo, realizzando un’inversione dovuta alla prevalenza accordata al controllo dei flussi migratori sopra la tutela dei diritti fondamentali341.
È solo a partire dalla cd. Loi Reseda del 1998342 che l’OFPRA (e, in caso di
ricorso, il giudice amministrativo) può concedere l’asilo fondando la sua decisione sul disposto costituzionale. I casi in cui questo avviene rimangono, come in Italia, fortemente residuali. Basti pensare che nel corso del 2019, su 22.295 protezioni
337 D.ALLAND,C.TEITGEN-COLLY, Traité du droit de l’asile, cit., p. 187.
338 La disposizione pare invero limitarsi a riprendere quanto previsto nel diritto europeo, e in particolare
all’art. 3-2 del Regolamento Dublino II in vigore al momento della revisione costituzionale, ai sensi del quale «In deroga al paragrafo 1, ciascuno Stato membro può esaminare una domanda d'asilo presentata da un cittadino di un paese terzo, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti nel presente regolamento. In tale ipotesi, detto Stato membro diventa lo Stato membro competente ai sensi del presente regolamento e assume gli obblighi connessi a tale competenza. Eventualmente, esso ne informa lo Stato membro anteriormente competente, lo Stato membro che ha in corso la procedura volta a determinare lo Stato membro competente o quello al quale è stato chiesto di prendere o riprendere in carico il richiedente asilo». La medesima clausola discrezionale è oggi sancita all’art. 17 del