2.5. Il diritto di asilo nell’ordinamento italiano
2.5.2. Il sistema di protezione italiano
«Inapplicato, disconosciuto, astretto – in ragione della mancata approvazione della “legge” pur prevista all’art. 10, co. 3, Cost. – al suo mero contenuto necessario direttamente desumibile dalla Carta repubblicana, indagato dalla dottrina e poi riconosciuto in sede giurisprudenziale, il diritto di asilo costituzionale pare aver svolto, in questo sessantennio, più che una funzione di tutela concreta per quegli stranieri impediti nel loro Paese nell’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, un ruolo espansivo e di emulazione nei confronti degli altri istituti di protezione politico-umanitaria variamente presenti nell’attuale esperienza giuridica italiana»262. Queste parole di grande attualità ben riassumono la situazione
del diritto di asilo nell’ordinamento italiano; mentre la previsione costituzionale sembra destinata a svolgere un ruolo ancillare, sono le tipologie di protezione internazionali derivanti dall’ordinamento internazionale e sovranazionale le fattispecie di prevalente applicazione263.
259 E. CAVASINO, Competenze e limiti alla discrezionalità legislativa sul diritto d’asilo, in
Federalismi.it, Focus Human Rights, 2, 2019.
260 L.CHIEFFI, La tutela costituzionale del diritto di asilo e al rifugio a fini umanitari, in M.R.SÁNCHEZ
(cur.), I problemi costituzionali dell’immigrazione in Italia e Spagna, cit., pp. 173-211, p. 180.
261 Ibidem.
262 M.BENVENUTI, Andata e ritorno per il diritto di asilo costituzionale, in Diritto, immigrazione e
cittadinanza, 2, 2010, pp. 36-58, spec. pp. 48-49.
263 M.BENVENUTI, La protezione internazionale, in Rivista AIC, 2010, p. 4. Cfr. anche G.BASCHERINI,
Immigrazione e diritti fondamentali. L’esperienza italiana tra storia costituzionale e prospettive europee, Napoli, Jovene editore, 2007, pp. 171-192; M.RUOTOLO, Diritto d’asilo e status di rifugiato
in Italia alla luce del diritto internazionale e della prassi recente, in DPCE, 4, 2008, pp. 1818-1833; R.
FINOCCHI GHERSI, Il diritto di asilo in Italia e in Europa, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 4, 2011, pp. 917-944; F. BIONDI DAL MONTE, La disciplina del diritto d’asilo tra accoglienza ed
emergenza. Il quadro italiano, in J.WOELK,F.GUELLA,G.PELACANI (cur.), Modelli di disciplina
dell’accoglienza nell’“emergenza immigrazione”. La situazione dei richiedenti asilo dal diritto internazionale a quello regionale, Napoli, Editoriale scientifica, 2016, pp. 75-97.
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In un primo momento, un ruolo da protagonista nell’ordinamento interno è stato ricoperto dalla disciplina di applicazione della Convenzione di Ginevra, ratificata nel 1954, che si è però dimostrata ben presto insufficiente. Come si è visto, il sistema ginevrino si fonda su un concetto delimitato di persecuzione politica, tale per cui il solo riferimento ad essa si rivela incapace di cogliere le trasformazioni geopolitiche e sociali del mondo e, conseguentemente, l’emersione di nuove tipologie di migranti involontari. Solo con l’inaugurazione di quella seconda fase di costruzione del Sistema europeo comune di asilo si è venuto a delineare, anche a livello interno, un quadro di protezione più articolato che, lo si è detto, ha ampliato le fattispecie tutelate e fissato una serie di garanzie procedurali. Attualmente dunque, la rete di tutele giuridiche offerte ai migranti involontari in seno all’ordinamento italiano trova le sue fonti normative principalmente degli atti di recepimento delle direttive europee.
Sino al 2007, l’unica misura di protezione internazionale tipicamente prevista in Italia era il rifugio politico ai sensi della Convenzione di Ginevra che, come si è detto, fu traslata sul piano normativo interno per la prima volta con la legge Martelli n. 39/1990264.
L’adozione, nei primi anni Duemila, delle direttive emanate in seno all’Unione europea per attuare il CEAS, ha costituito il vero punto di snodo nella disciplina interna in materia di asilo265. Ad oggi, essa trova le sue fonti di riferimento principali nel
decreto legislativo n. 251/2007 (cd. decreto qualifiche), poi modificato dal decreto legislativo n. 18/2014266, di attuazione della direttiva qualifiche 2011/95/UE, e nel
decreto legislativo n. 25/2008267 (cd. decreto procedure), poi integrato con decreto
legislativo n. 142/2015268, in attuazione della direttiva procedure 2013/32/UE.
264 Supra, cap. 1, par. 1.3.2.
265 Per una panoramica di ampio respiro sulla disciplina italiana in materia di asilo e protezione
internazionale si vedano A.DI MURO,L.DI MURO, Il diritto dell’immigrazione. Guida aggiornata alla
Legge n. 132/2018 Decreto “Salvini”, Torino, Giappichelli, 2019, spec. pp. 103-128; F.VASSALLO
PALEOLOGO, Richiedenti asilo e rifugiati, in P.CENDON,S.ROSSI (cur.), I nuovi danni alla persona. I
soggetti deboli. Volume II, Roma, Aracne, 2013, pp. 257-310, spec. pp. 269-291; L. DELL’OSTA,
Immigrazione e cittadinanza: nuove regole, diritti, giurisdizione, Milano, Giuffrè, 2019, pp. 9-44.
266 Decreto legislativo 21 febbraio 2014, n. 18, Attuazione della direttiva 2011/95/UE recante norme
sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta.
267 Decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme
minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato.
268 Decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme
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Il sistema così delineato presenta due forme di protezione politica, lo status di rifugiato e la protezione sussidiaria, che concorrono all’attuazione del sistema di protezione internazionale in Italia269. Il legislatore ha replicato in maniera pressoché
identica le definizioni che il diritto derivato europeo fornisce delle due forme di tutela, riprendendo dunque le specificazioni relative agli atti persecutori e le clausole di esclusione e di cessazione di cui si è detto. Lo straniero che arrivi sul territorio italiano – qualora l’Italia sia lo Stato competente ai sensi della Convenzione di Dublino – deve manifestare la propria volontà di richiedere protezione, in qualsiasi forma, all’ufficio di polizia di frontiera o alla questura270, che il d. lgs. 25/2008 individua come autorità
competenti a riceverla271. Dinanzi ad esse, che non svolgono alcun tipo di valutazione
iniziale di ammissibilità, deve poi essere compilato un modulo specifico da parte del richiedente272 (al quale ne verrà rilasciata una copia), la cui sottoscrizione costituisce
la vera e propria domanda di protezione internazionale273. Dal momento in cui lo
straniero esterni la volontà di chiedere l’asilo, egli ha diritto a rimanere sul territorio italiano sino all’esito della decisione sulla sua domanda274, nonché di accedere alle
misure di accoglienza ivi predisposte275. La competenza ad esaminare le domande è
recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale.
269 D. lgs. 251/2007, art. 2, par. 1, lett. a): «1. Ai fini del presente decreto s'intende per: a) «protezione
internazionale»: lo status di rifugiato e di protezione sussidiaria di cui alle lettere f) e h)».
270 D. lgs. 25/2008, art. 26, par. 1: «1. La domanda di asilo è presentata all'ufficio di polizia di frontiera
ovvero alla questura competente per il luogo di dimora. Nel caso di presentazione della domanda all'ufficio di frontiera è disposto l'invio del richiedente presso la questura competente per territorio, per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 2. Nei casi in cui il richiedente è una donna, alle operazioni partecipa personale femminile».
271 Ivi, art. 3, par. 2.
272 I tempi per la presentazione del cd. modello C3 variano a seconda dell’autorità alla quale viene
presentata la domanda: 3 giorni se alla questura, 6 se alla polizia di frontiera. Il termine è prolungato a 10 giorni in caso di numero assai elevato di domande contemporanee. I termini non sono perentori, nel senso che il loro mancato rispetto non ha conseguenze sulla domanda del richiedente.
273 D. lgs. 25/2008, art. 6: «1. La domanda di protezione internazionale è presentata personalmente dal
richiedente presso l'ufficio di polizia di frontiera all'atto dell'ingresso nel territorio nazionale o presso l'ufficio della questura competente in base al luogo di dimora del richiedente. 2. La domanda presentata da un genitore si intende estesa anche ai figli minori non coniugati presenti sul territorio nazionale con il genitore all'atto della presentazione della stessa. La domanda puo' essere presentata direttamente dal minore, tramite il genitore. 3. La domanda puo' essere presentata direttamente dal minore non accompagnato ai sensi dell'articolo 19. La domanda del minore non accompagnato puo' essere altresi' presentata direttamente dal tutore sulla base di una valutazione individuale della situazione personale del minore».
274 Al richiedente asilo viene rilasciato un permesso di soggiorno temporaneo per attesa di asilo che dura
6 mesi, rinnovabili sino alla fine della procedura di esame della sua domanda. Il permesso, dopo due mesi dal rilascio, permette allo straniero di svolgere attività lavorative.
275 Ad oggi, i richiedenti asilo possono essere ospitati solamente nei centri governativi di prima
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invece attribuita alle Commissioni territoriali, le quali costituiscono articolazioni della Commissione nazionale per il diritto di asilo276 (con sede a Roma) insediate presso le
prefetture277. Ogni Commissione territoriale è composta da: un presidente, funzionario
della carriera prefettizia nominato dal Ministro dell’Interno sentita la Commissione nazionale; un esperto scelto dall’UNHCR per la sua esperienza in materia di protezione internazionale e tutela dei diritti umani; due funzionari amministrativi con compiti istruttori nominati con provvedimento del Capo Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno, sentita la Commissione nazionale278. La
procedura amministrativa di primo grado di esame delle domande dinanzi alle Commissioni territoriali è disciplinata dal Capo III del decreto procedure (artt. 26-32), nel rispetto dei principi fondamentali e delle garanzie di cui al Capo II del medesimo testo normativo (artt. 6-25)279. Essa può concludersi con una decisione di
decreto-legge 113/2018, convertito con la legge n. 132 del 2018 (il già citato cd. decreto sicurezza), essi potevano invece accedere al Sistema di protezione per i richiedenti asilo e rifugiati (cd. SPRAR), al pari di coloro ai quali la protezione è già stata riconosciuta. Il sistema SPRAR è stato sostituito dal cd. SIPROIMI, ossia Sistema di protezione per i titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati. Sul tema del sistema di accoglienza italiano in una prospettiva diacronica M. GIOVANNETTI, La frontiera mobile dell’accoglienza per richiedenti asilo e rifugiati in Italia. Vent’anni
di partiche e dinamiche di bilanciamento del diritto alla protezione, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, 1, 2019, pp. 1-30; sulle criticità sollevate dalla riforma del 2018 N.VETTORI, Servizio
pubblico di accoglienza e diritti fondamentali dei richiedenti asilo. Profili di illegittimità della riforma introdotta dal D.L. n. 113/2018, In Diritto, immigrazione e cittadinanza, 3, 2019, pp. 134-157.
276 D. lgs. 25/2008, art. 5, par. 1: «1. La Commissione nazionale per il diritto di asilo ha competenza in
materia di revoca e cessazione degli status di protezione internazionale riconosciuti, nelle ipotesi previste dal decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, oltre che compiti di indirizzo e coordinamento delle Commissioni territoriali, di formazione e aggiornamento dei componenti delle medesime Commissioni, ((di monitoraggio della qualità delle procedure e dell'attività delle Commissioni,)) di costituzione e aggiornamento di una banca dati informatica contenente le informazioni utili al monitoraggio delle richieste di asilo, di costituzione e aggiornamento di un centro di documentazione sulla situazione socio-politico-economica dei Paesi di origine dei richiedenti, di monitoraggio dei flussi di richiedenti asilo, anche al fine di proporre l'istituzione di nuove Commissioni territoriali e di fornire, ove necessario, informazioni al Presidente del Consiglio dei Ministri per l'adozione del provvedimento di cui all'articolo 20 del decreto legislativo 25 luglio 1988, n. 286. La Commissione mantiene rapporti di collaborazione con il Ministero degli affari esteri ed i collegamenti di carattere internazionale relativi all’attività svolta. La Commissione costituisce punto nazionale di contatto per lo scambio di informazioni con la Commissione europea e con le competenti autorità degli altri Stati membri».
277 Ivi, art. 3, par. 1. 278 Ivi, art. 4.
279 Per un’analisi approfondita delle procedure amministrative si rimanda a G.SAVIO, Le procedure
amministrative della domanda d’asilo: dall’avvio alla decisione, in P.MOROZZO DELLA ROCCA (cur.),
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inammissibilità280, di rigetto281 o di accoglimento282 della domanda. Le decisioni delle
Commissioni territoriali sono ricorribili dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria283.
Conformemente a quanto previsto dal diritto dell’Unione europea con la citata direttiva 2001/55/CE, l’ordinamento italiano prevede poi una protezione temporanea in caso di afflussi massicci di stranieri causati da eventi improvvisi quali, a titolo esemplificativo, eventi bellici o calamità naturali. La disciplina è prevista dal decreto legislativo n. 85/2003284, che a sua volta integra e completa quanto già sancito all’art.
20 del TUI, rubricato “Misure straordinarie di accoglienza per eventi eccezionali”285.
Si tratta di una protezione eccezionale e collettiva, decisa di volta in volta dall’esecutivo di concerto con le indicazioni provenienti dal Consiglio europeo.
Il sistema italiano di asilo non si esaurisce nelle forme di protezione ora ricordate, bensì contempla ulteriori tipologie di situazioni nelle quali lo Stato rilascia o conferma un permesso di soggiorno in ragione delle circostanze personali dello straniero interessato286.
280 D. lgs. 25/2008, art. 29: «La Commissione territoriale dichiara inammissibile la domanda e non
procede all'esame, nei seguenti casi: a) il richiedente è stato riconosciuto rifugiato da uno Stato firmatario della Convenzione di Ginevra e possa ancora avvalersi di tale protezione; b) il richiedente ha reiterato identica domanda dopo che sia stata presa una decisione da parte della Commissione stessa senza addurre nuovi elementi in merito alle sue condizioni personali o alla situazione del suo Paese di origine. 1-bis. Nei casi di cui al comma 1, la domanda è sottoposta ad esame preliminare da parte del Presidente della Commissione, diretto ad accertare se emergono o sono stati addotti, da parte del richiedente, nuovi elementi, rilevanti ai fini del riconoscimento della protezione internazionale. Nell'ipotesi di cui al comma 1, lettera a), il Presidente della Commissione procede anche all'audizione del richiedente sui motivi addotti a sostegno dell'ammissibilità della domanda nel suo caso specifico».
281 La domanda è rigettata quando: lo straniero non è eleggibile a uno degli status della protezione
internazionale oppure incorre in una delle clausole di esclusione o cessazione (d. lgs. 25/2008, art. 32, par. 1, lett. b); la domanda è manifestamente infondata ex art. 28-ter d. lgs. 25/2008 (art. 32, par. 1, lett. b-bis); vi è una parte del Paese di origine del richiedente ove egli non rischia di essere perseguitato oppure può effettivamente accedere ad una qualche forma di protezione (art. 32, par. 1, lett. b-ter).
282 Quando la Commissione accoglie la domanda, può riconoscere allo straniero lo status di rifugiato o
la protezione sussidiaria (d. lgs. 25/2008, art. 32, par. 1, lett. a).
283 Infra, parte II.
284 Decreto Legislativo 7 aprile 2003, n. 85, Attuazione della direttiva 2001/55/CE relativa alla
concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati ed alla cooperazione in ambito comunitario.
285 Art. 20 TUI: «1.Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato d'intesa con i Ministri
degli affari esteri, dell'interno, per la solidarietà sociale e con gli altri Ministri eventualmente interessati, sono stabilite, nei limiti delle risorse preordinate allo scopo nell'ambito del Fondo di cui all'articolo 45, le misure di protezione temporanea da adottarsi, anche in deroga a disposizioni del presente testo unico, per rilevanti esigenze umanitarie, in occasione di conflitti, disastri naturali o altri eventi di particolare gravità in Paesi non appartenenti all'Unione Europea. 2.Il Presidente del Consiglio dei Ministri o un Ministro da lui delegato riferiscono annualmente al Parlamento sull'attuazione delle misure adottate».
286 In armonia con quanto previsto a livello di diritto dell’UE che, come si è visto, contempla la
possibilità per gli Stati membri di prevedere protezioni nazionali ulteriori rispetto a quelle contemplate nella normativa euro-unitaria, purché distinguibili da queste ultime (considerando n. 15 dir. 2011/95).
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Sino al 2018, esisteva nell’ordinamento interno la cd. protezione umanitaria, la cui fonte normativa risiedeva nell’art. 5, c. 6 del TUI, ai sensi del quale «il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano». Intimamente connesso al principio di non-refoulement di cui all’art. 19 del medesimo TU (in attuazione dell’art. 33 della Convenzione di Ginevra e dell’art. 3 della CEDU), si trattava di un diritto soggettivo287
il cui riconoscimento spettava al Questore; quest’ultimo doveva limitarsi a esperire una valutazione tecnica, piuttosto che di opportunità, sulla situazione individuale dello straniero e sulla conseguente esistenza di uno dei presupposti di cui al disposto normativo288. Evidentemente, quella in questione era una disposizione dai confini
volutamente indefiniti, che lasciava all’interprete la possibilità di valutare di volta in volta le circostanze per verificarne l’idoneità a costituire titolo “straordinario” per il permesso di soggiorno; una disposizione flessibile289, in grado di abbracciare un ampio
e non predefinito novero di condizioni che potrebbero condurre a una compressione di quei diritti fondamentali che, come si è detto, appartengono ad ognuno indipendentemente dallo status di cittadino290. È bene evidenziare come si trattasse di
una delle forme di protezione maggiormente concesse dalle Commissioni territoriali291, nonostante la sua formulazione, se si vuole, residuale.
287 A conferma di ciò, la Corte di Cassazione ha riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario sui
ricorsi avverso il diniego di permesso umanitario deciso dal Questore. Per la prima volta Cass., SSUU, n. 11535/2009.
288 N.ZORZELLA, La protezione umanitaria nel sistema giuridico italiano, in Diritto, immigrazione e
cittadinanza, 1, 2018, pp. 7-10, sottolinea come non debba residuare in capo al Questore un margine di
discrezionalità tale da permettergli un giudizio di opportunità, evidenziando però come questo fosse invece assai frequente nella prassi.
289 Cass. civ., sez. I, n. 4455/2018, parla di uno «strumento proiettato nel futuro, capace di adeguarsi al
ritmo crescente e alla variegazione delle ragioni umanitarie che caratterizzano le ultime fasi del fenomeno della migrazione».
290 N.ZORZELLA, La protezione umanitaria nel sistema giuridico italiano, cit., pp. 9-10, parla di una
salvaguardia opportuna nonché necessitata dagli artt. 2, 3 e 10 della Costituzione. L’autrice esamina poi i presupposti idonei a far sorgere il diritto alla protezione umanitaria (pp. 13-18).
291 Nel 2018, prima dell’entrata in vigore del decreto sicurezza, la protezione umanitaria è stata
riconosciuta in 20.014 casi (21% del totale delle decisioni prese nell’anno sulle domande di protezione); nel 2017, in 20.166 casi (25% del totale); nel 2016, in 18-979 casi (21% del totale). Dati e statistiche ufficiali della Commissione nazionale per il diritto d’asilo, consultabili all’indirizzo web
http://www.libertaciviliimmigrazione.dlci.interno.gov.it/it/documentazione/statistica/i-numeri- dellasilo.
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Secondo la Corte di Cassazione la protezione umanitaria rappresentava una sorta di chiusura del sistema di asilo italiano, in grado di dare piena attuazione al disposto di cui all’art. 10, c. 3 della Costituzione, che non avrebbe dunque trovato più alcun margine di applicazione diretta292. Sul punto, la dottrina si è divisa tra chi ha
condiviso tale impostazione293 e chi, invece, ha sottolineato l’insostenibilità di tale
accostamento294.
Ad ogni modo, il permesso di soggiorno per motivi umanitari è stato recentemente abolito con il menzionato decreto-legge 113/2018, convertito con la legge n. 132 del 2018 (cd. decreto sicurezza)295, il cui art. 1 ha abrogato l’art. 5, c. 6
292 Cass. civ., sez. VI, n. 10686/2012: «il diritto di asilo è oggi (e quindi dopo la menzionata pronunzia)
interamente attuato e regolato, attraverso la previsione delle situazioni finali previste nei tre istituti di protezione, ad opera della esaustiva normativa di cui al d.lgs. 251 del 2007 (adottato in attuazione della direttiva 2004/83/CE) e dell'art. 5 c. 6 del T.U. approvato con d.lgs. 286 del 1998, sì che non si scorge alcun margine di residuale diretta applicazione della norma costituzionale». Orientamento confermato anche da Cass. civ., sez. VI, n. 16362/2016 e da Cass. civ., sez. VI, n. 28015/2017.
293 P.BONETTI, Art. 10, cit., pp. 77-78; Id., Il diritto d’asilo in Italia dopo l’attuazione della direttiva
comunitaria sulle qualifiche e sugli status di rifugiato e di protezione sussidiaria, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, 1, 2008, pp. 13-53, p. 14: «A 60 anni dall’entrata in vigore della Costituzione grazie all’attuazione di quelle due Direttive comunitarie la legislazione italiana subisce cambiamenti così rilevanti da far ritenere che sia stata finalmente raggiunta una forma di completa attuazione del diritto d’asilo garantito dall’art. 10, co. 3 Cost.». Nello stesso senso anche M.ACIERNO,
La protezione internazionale nella giurisprudenza della Corte di Cassazione, consultabile online
all’indirizzo web https://www.judicium.it/.
294 Su tutti M.BENVENUTI, Andata e ritorno per il diritto di asilo costituzionale, cit.; così anche N.
ZORZELLA, La protezione umanitaria nel sistema giuridico italiano, cit., spec. pp. 28-31. Assai convincente invero la tesi di Benvenuti, ove sottolinea in particolare come, mentre per la protezione umanitaria sia necessaria la presenza dello straniero sul territorio italiano, il diritto di asilo costituzionale può essere riconosciuto anche nei confronti del soggetto che non abbia ancora varcato i confini, come riconosciuto dal Tribunale di Roma nel notissimo caso Öcalan del 1999. Nel riconoscere al leader del partito curdo PKK il diritto di asilo ex art. 10, c. 3, Cost., il Tribunale aveva affermato che «la presenza