2.6. Il diritto di asilo à la française
2.6.2. Il sistema di protezione francese
Come si è già avuto modo di accennare, tutta la legislazione francese concernente l’immigrazione e l’asilo è ad oggi raccolta nel Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). Per quanto qui di interesse, il riferimento principale è al Libro VII (artt. da L 711-1 a L 767-1), rubricato “Le droit d’asile”, a sua volta composto di sette titoli345. Nella disposizione di apertura, il Codice
prevede espressamente tre situazioni in grado di fondare una domanda di protezione: l’eleggibilità a rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra; il riconoscimento dello status di rifugiato da parte dell’UNHCR346; il fatto di essere stato perseguitato a seguito
di azioni in favore della libertà347.
343 Nel 2018, sono stati 6 su 24.613; nel 2017, 1 su 23.958. Dati ufficiali dell’OFPRA, elaborati dai
Rapporti di attività annuali, pubblicati all’indirizzo web https://ofpra.gouv.fr/fr/l-ofpra/nos- publications/rapports-d-activite.
344 H.LAMBERT,F.MESSINEO,P.TIEDEMANN, Comparative Perspectives of Constitutional Asylum in
France, Italy, and Germany: Requiescat in Pace?, in Refugee Survey Quarterly, 3, 2008, pp. 16-32, p.
21: «In reality, constitutional asylum was never taken seriously, hence its limited application in practice. This is mainly due to the fact that the French administrative authorities prioritize the Refugee Convention as the main source of protection, that is of rights, including the right of asylum. As a result, constitutional asylum has remained largely without jurisprudential content». Sottolineano l’estensione della protezione basata su fonti internazionali e sopranazionali e la parallela perdita di importanza dell’asilo costituzionale anche F.JAULT-SESEKE,S.CORNELOUP,S.BARBOU DES PLACES, Droit de la
nationalité et des étrangers, Parigi, PUF, 2015, p. 311.
345 Les conditions d’octroi de l’asile; L’office français de protection des réfugiés et apatrides; La Cour
nationale du droit d’asile; Accès à la procédure et conditions d’accueil des demandeurs d’asile; Contenu de la protection accordée; Dispositions relatives aux outre-mer.
346 L’art. L 711-1 esplicita dunque il riconoscimento di pieno diritto sul territorio francese dello status
di rifugiato riconosciuto dall’UNHCR, che deve fondarsi su una persecuzione personale e non relativa a un gruppo sociale, un’etnia, una minoranza ecc. Le condizioni per il riconoscimento sono che la persistenza dello status al momento dell’arrivo in Francia e l’assenza di clausole di esclusione o cessazione; questi ultimi requisiti sono controllati dall’UNHCR e non dalle autorità francesi, che si occupano invece di valutare i motivi per i quali il richiedente ha lasciato il Paese nel quale godeva della protezione accordata dall’Alto Commissariato. Si veda F.JAULT-SESEKE,S.CORNELOUP,S.BARBOU DES PLACES, Droit de la nationalité et des étrangers, cit., pp. 341-342.
347 CESEDA, art. L 711-1: «La qualité de réfugié est reconnue à toute personne persécutée en raison de
son action en faveur de la liberté ainsi qu'à toute personne sur laquelle le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés exerce son mandat aux termes des articles 6 et 7 de son statut tel qu'adopté par l'Assemblée générale des Nations unies le 14 décembre 1950 ou qui répond aux définitions de l'article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. Ces personnes sont
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Anzitutto, è opportuno rilevare immediatamente come in Francia l’asile constitutionnel sia stato traslato anche sul piano legislativo. Ferme restando le considerazioni di cui sopra, esso costituisce una protezione sui generis348, che l’OFPRA può autonomamente accordare nei casi – lo si è detto, assai rari – non coperti dalle altre fattispecie349.
In attuazione della normativa europea, anche nell’ordinamento francese la protezione internazionale è incanalata su un doppio binario; essa può essere accordata a titolo di riconoscimento dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria. Se, come si è detto, il primo è riconosciuto all’art. L 711-1, la sussidiaria è prevista all’art. L 712-1.
Come avviene nel nostro Paese, in relazione ad entrambi gli status la legislazione interna riproduce in maniera pressoché identica quanto disposto dalla direttiva qualifiche, tanto in relazione ai motivi che fondano la protezione quanto a quelli che la escludono o la fanno cessare350.
régies par les dispositions applicables aux réfugiés en vertu de la convention de Genève susmentionnée».
348 Uno dei casi più celebri di protezione accordata a titolo di asilo costituzionale è stata decisa
dall’allora Commission des recours des réfugiés (CRR, l’attuale CNDA) nel 1999, che ha riconosciuto come soggetto da tutelare un cittadino algerino personalmente e attivamente coinvolto in un movimento popolare contro le violenze perpetrate da dei gruppi armati islamisti. CRR, 25 juin 1999, Zitouni. Sui motivi per il riconoscimento dell’asilo costituzionale V.TCHEN, Le droit des étrangers, cit., pp. 1288-
1289.
349 L’interesse nella protezione costituzionale era senz’altro maggiore prima del 2003, quando con la
Loi n. 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n. 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile è stata eliminata la condizione in base alla quale la Convenzione di Ginevra poteva essere applicata solamente in caso di persecuzioni da parte di organi statali del Paese di provenienza. Prima di tale intervento infatti, l’asilo costituzionale riusciva a coprire quelle situazioni escluse dalla protezione convenzionale, ossia nelle quali la persecuzione proveniva da enti non pubblici. Ad oggi, in attuazione di quanto previsto dal diritto euro-unitario, l’art. L 713-2, c. 1, CESEDA, prevede che «Les persécutions ou menaces de persécutions prises en compte dans la reconnaissance de la qualité de réfugié et les atteintes graves ou menaces d'atteintes graves pouvant donner lieu au bénéfice de la protection subsidiaire peuvent être le fait des autorités de l'Etat, de partis ou d'organisations qui contrôlent l'Etat ou une partie substantielle du territoire de l'Etat, ou d'acteurs non étatiques dans les cas où les autorités définies à l'alinéa suivant refusent ou ne sont pas en mesure d'offrir une protection».
350 Un’analisi assai approfondita dei motivi di persecuzione e delle clausole di esclusione e cessazione
attinenti a entrambi gli status è svolta da V.TCHEN, Le droit des étrangers, cit., pp. 1289-1335. Allo
stesso modo anche C.VIEL, Les protections internationales : motifs et conditions, in J.FERNANDEZ,C.
LALY-CHEVALIER (cur.), Droit d’asile, cit., pp. 167-192 ; F.JAULT-SESEKE,S.CORNELOUP,S.BARBOU DES PLACES, Droit de la nationalité et des étrangers, cit., pp. 339-355; A.LE PORS, Le droit d’asile, pp. 49-84. Si segnalano altresì X.VANDENDRIESSCHE, Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du
droit d'asile annoté et commenté, X edizione, Parigi, Dalloz, 2020, pp. 646-688 (commento agli artt. da
L 711-1 a L 713-6) e la voce Conditions d’octroi des protections internationales, in Dictionnaire
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Il migrante che arrivi alla frontiera francese o che si trovi già sul territorio (anche in condizione di irregolarità o in stato di detenzione amministrativa) deve manifestare la sua volontà di richiedere la protezione internazionale nelle modalità previste al Titolo IV del Libro VII CESEDA351. Il soggetto deve anzitutto rivolgersi
ad una delle strutture di prima accoglienza presenti nel Paese (cd. SPADA, Structure de premier accueil pour demandeurs d’asile), ove egli viene formalmente registrato dall’amministrazione tramite la compilazione di un formulario352 e poi indirizzato
verso uno dei trentanove “Sportelli unici per richiedenti asilo distribuiti sul territorio (cd. GUDA, Guichets uniques pour demandeurs d’asile), composti da agenti della prefettura e dell’Office français de l’immigration et de l’intégration. A questo punto, vengono raccolti i dati personali dell’individuo353, che viene altresì registrato nel
sistema EURODAC. Ove la prefettura354 individui la Francia come Paese competente
all’esame secondo i criteri di Dublino, viene rilasciata un’autorizzazione temporanea al soggiorno355 valida un mese, durante il quale l’interessato può trasmettere la sua
domanda di protezione internazionale all’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), competente a statuire in primo grado sullo status di rifugiato, sulla protezione sussidiaria e sull’asilo costituzionale, immediatamente informata dall’autorità amministrativa alla quale per prima è stata manifestata l’intenzione di presentare domanda356. Al contempo, l’Office français de l’immigration et de
351 Accès à la procédure et conditions d’accueil des demandeurs d’asile, artt. da L 741-1 a L 744-11. 352 CESEDA, art. L 741-1, par. 3: «L'enregistrement a lieu au plus tard trois jours ouvrés après la
présentation de la demande à l'autorité administrative compétente, sans condition préalable de domiciliation. Toutefois, ce délai peut être porté à dix jours ouvrés lorsqu'un nombre élevé d'étrangers demandent l'asile simultanément».
353 Ivi, par. 4: «L'étranger est tenu de coopérer avec l'autorité administrative compétente en vue d'établir
son identité, sa ou ses nationalités, sa situation familiale, son parcours depuis son pays d'origine ainsi que, le cas échéant, ses demandes d'asile antérieures. Il présente tous documents d'identité ou de voyage dont il dispose».
354 CESEDA, art. R 741-1 (partie réglementaire): «Sans préjudice du second alinéa de l'article 11-1 du
décret n° 2004-374 du 29 avril 2004, lorsqu'un étranger, se trouvant à l'intérieur du territoire français, demande à bénéficier de l'asile, l'enregistrement de sa demande relève du préfet de département et, à Paris, du préfet de police».
355 Ai sensi dell’art. L 742-1, qualora l’autorità amministrativa competente ritenga che la Francia non
sia lo Stato incaricato dell’esame della domanda, rilascia comunque un titolo di soggiorno provvisorio valido sino al termine della procedura di individuazione del Paese membro competente o, se del caso, fino all’effettivo trasferimento del soggetto verso quest’ultimo.
356 CESEDA, art. L 741-2 : «Lorsque l'examen de la demande d'asile relève de la compétence de la
France, l'étranger introduit sa demande auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat. L'autorité administrative compétente informe immédiatement l'office de l'enregistrement de la demande et de la remise de l'attestation de demande d'asile. L'office ne peut être saisi d'une demande d'asile que si celle-ci a été préalablement enregistrée par l'autorité administrative compétente et si l'attestation de demande d'asile a été remise à l'intéressé».
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l’intégration si occupa dell’accoglienza dello straniero. Ove quest’ultimo abbia inoltrato la sua domanda all’OFPRA, egli si vedrà riconosciuto il diritto di rimanere in Francia sino all’avvenuta notifica della decisione dell’Office o, in caso di ricorso, sino alla pronuncia della Cour nationale du droit d’asile357.
L’Office français de protection des réfugiés et apatrides è dunque competente per statuire su tutte le domande di asilo presentate in Francia358; invero, il richiedente
deve semplicemente inoltrare una richiesta di protezione, senza specificare se essa sia a titolo convenzionale, sovranazionale o costituzionale. Il Titolo II del Libro VII CESEDA (artt. da L 721-1 a 724-3) è interamente dedicato all’OFPRA che, «placé auprès du ministre chargé de l'asile359, est un établissement public doté de la
personnalité civile et de l'autonomie financière et administrative»360. Le sue decisioni
sono prese sotto la responsabilità del direttore generale, nominato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta congiunta del ministro dell’Interno e di quello degli Affari esteri; egli è affiancato da un Consiglio di amministrazione, che fissa gli orientamenti generali riguardo l’attività dell’OFPRA e delibera sulle modalità di attuazione delle disposizioni relative al riconoscimento delle varie forme di protezione361. Il Conseil d’administration è composto da due deputati e due senatori
nominati dalle Camere di appartenenza, due rappresentanti della Francia nel Parlamento europeo nominati dall’esecutivo, dieci rappresentanti dello Stato362, un
rappresentante del personale dell’Office scelto dagli agenti di questo. Possono partecipare alle sedute anche tre personalità qualificate nominate su proposta del
357 CESEDA, art. L 743-1.
358 Per una ricostruzione della procedura dinanzi l’OFPRA, da quando viene adito sino alla fase
istruttoria, GISTI, La procédure d’asile en France, II edizione, Parigi, Les cahiers juridiques du GISTI,
2020, pp. 31-38.
359 L’OFPRA ha agito sotto il controllo del Ministero degli Affari esteri sino al 2007, quando è stato
creato un Ministero dell’immigrazione. Quest’ultimo è stato poi abolito nel 2014, sì che ad oggi il Ministro competente per la materia dell’immigrazione e dell’asilo è il Ministro degli Interni. Detta evoluzione è significativa della diversa concezione della questione migratoria, ad oggi concepita anzitutto come problema di tutela dell’ordine e della sicurezza interni.
360 CESEDA, art. L 721-1. Per una panoramica sull’OFPRA e sul suo ruolo in questi anni marcati da un
continuo susseguirsi di riforme P.BRICE, L’Office français de protection des réfugiés et apatrides: défis
et perspectives, in J.FERNANDEZ,C.LALY-CHEVALIER (cur.), Droit d’asile, cit., pp. 113-118.
361 CESEDA, art. L 722-1.
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Ministro dell’Interno e un rappresentante dell’UNHCR; essi possono presentare osservazioni e proposte ma non prendono parte alle decisioni dell’organo363.
Spetta al direttore generale dell’OFPRA o agli agenti da lui delegati decidere sulle domande ricevute. La procedura amministrativa di primo grado, le cui garanzie procedurali sono stata traslate sul piano legislativo interno su impulso del diritto euro- unitario364, può concludersi con una decisione di irricevibilità della domanda365, di
clôture (chiusura) dell’istruttoria366, di accoglimento o di rigetto della domanda. È
possibile ricorrere contro le decisioni dell’OFPRA appellandosi dinanzi alla già citata Cour nationale du droit d’asile, una giurisdizione amministrativa specializzata che statuisce in primo e ultimo grado su tali ricorsi367.
In aggiunta a quelle finora elencate, anche la Francia ha recepito la direttiva sfollati e prevede dunque una forma di protezione temporanea disciplinata dal CESEDA agli artt. da L 811-1 a L 811-9. Esattamente come in Italia, siamo dinanzi a
363 Tuttavia, ai sensi dell’art. L 722-1, «les personnalités qualifiées ont voix délibérative concernant la
détermination de la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs. En cas de partage des voix sur ce sujet, la voix du président du conseil d'administration est prépondérante».
364 Esse sono elencate agli artt. da L 723-1 a L 723-10. Sul punto T.F.GRAFF, A.MARIE, Droit de
l’asile, cit., pp. 139-146.
365 CESEDA, art. L 723-11: «L'office peut prendre une décision d'irrecevabilité écrite et motivée, sans
vérifier si les conditions d'octroi de l'asile sont réunies, dans les cas suivants: 1° Lorsque le demandeur bénéficie d'une protection effective au titre de l'asile dans un Etat membre de l'Union européenne; 2° Lorsque le demandeur bénéficie du statut de réfugié et d'une protection effective dans un Etat tiers et y est effectivement réadmissible; 3° En cas de demande de réexamen lorsque, à l'issue d'un examen préliminaire effectué selon la procédure définie à l'article L. 723-16, il apparaît que cette demande ne répond pas aux conditions prévues au même article. La notification de la décision d'irrecevabilité au demandeur d'asile est effectuée par écrit, par tout moyen garantissant la confidentialité et sa réception personnelle par le demandeur, et précise les voies et délais de recours. Lors de l'entretien personnel prévu à l'article L. 723-6, le demandeur est mis à même de présenter ses observations sur l'application du motif d'irrecevabilité mentionné aux 1° ou 2° du présent article à sa situation personnelle. L'office conserve la faculté d'examiner la demande présentée par un étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection pour un autre motif».
366 CESEDA, art. L 723-13 : «L'office peut prendre une décision de clôture d'examen d'une demande
dans les cas suivants: 1° Le demandeur, sans motif légitime, a introduit sa demande à l'office en ne respectant pas les délais prévus par décret en Conseil d'Etat et courant à compter de la remise de son attestation de demande d'asile ou ne s'est pas présenté à l'entretien à l'office; 2° Le demandeur refuse, de manière délibérée et caractérisée, de fournir des informations essentielles à l'examen de sa demande en application de l'article L. 723-4; 3° Le demandeur n'a pas informé l'office, dans un délai raisonnable, de son lieu de résidence ou de son adresse et ne peut être contacté aux fins d'examen de sa demande d'asile; Par exception à l'article L. 723-1, lorsque l'étranger, sans motif légitime, n'a pas introduit sa demande, l'office prend une décision de clôture. L'office notifie par écrit sa décision au demandeur, par tout moyen garantissant la confidentialité et sa réception personnelle par le demandeur. Cette décision est motivée en fait et en droit et précise les voies et délais de recours. Dans le cas prévu au 3° du présent article, la décision de clôture est réputée notifiée à la date de la décision».
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una tutela collettiva e di carattere straordinario, la cui concessione si fonda sulle indicazioni provenienti dal Consiglio europeo.
In guisa di conclusione, è opportuno evidenziare come l’ordinamento francese non prenda in considerazioni ulteriori forme di protezione per ragioni umanitarie, come avviene invece in Italia.