Il principio applicato della programmazione

Il principio della programmazione ha rivisitato profondamente i documenti attraverso i quali si realizza la programmazione medesima, nonché la scansione temporale della loro approvazione. La programmazione prevista dal principio si caratterizza:

• per la valenza pluriennale del processo;

• in quanto prevedere un contenuto dei documenti non limitato alla sfera contabile; • per rendere più stringente la coerenza e l’interdipendenza dei vari strumenti di

programmazione.

I nuovi strumenti di programmazione degli enti locali sono:

● il documento unico di programmazione (dup), da presentare al consiglio entro il 31 luglio di ciascun anno per le conseguenti deliberazioni;

● l’eventuale nota di aggiornamento del dup, da presentare al consiglio entro il 15 novembre di ogni anno per le conseguenti deliberazioni;

● il bilancio di previsione finanziario, il cui schema va presentato al consiglio comunale entro il 15 novembre di ogni anno, e che va approvato entro il 31 dicembre successivo; ● il piano esecutivo di gestione e della performance, da approvare da parte della giunta

entro 20 giorni dall’approvazione del bilancio;

● il piano degli indicatori di bilancio, presentato al consiglio unitamente al bilancio di previsione e al rendiconto;

● la delibera di assestamento del bilancio e di controllo e salvaguardia degli equilibri di bilancio, da approvare da parte del consiglio entro il 31 luglio di ogni anno;

● le variazioni di bilancio;

● Il rendiconto sulla gestione che conclude il sistema di bilancio dell’ente, da approvarsi da parte del consiglio entro il 30 aprile dell’anno successivo all’esercizio di riferimento.

127

Una delle novità più rilevanti è costituita dal dup, che non è semplicemente la vecchia relazione previsionale e programmatica aggiornata nel nome, ma dovrebbe divenire il principale strumento di programmazione con riflessi contabili incorporando anche la programmazione in materia di personale e di lavori pubblici. Il dup costituisce infatti, nel rispetto del principio del coordinamento e della coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione. Il dup si articola in due sezioni: la sezione strategica e la sezione operativa. La prima ha un orizzonte temporale di riferimento pari al mandato amministrativo, la seconda pari al bilancio di previsione. La continuità fra i contenuti delle due sezioni è comunque logica e imprescindibile. La sezione strategica definisce gli indirizzi dell’amministrazione a partire dalle linee programmatiche di mandato la cui approvazione da parte dell’ente è richiesta all’articolo 46, comma 3, del d.lgs. 267/2000. Gli indirizzi vanno stabiliti in coerenza con la programmazione regionale, tenendo conto del concorso al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale secondo le procedure e i criteri stabiliti dall'Unione Europea. Il principio prevede l'approfondimento:

● degli obiettivi individuati dal governo nazionale nei documenti di programmazione comunitari e nazionali per il periodo considerato;

● dei parametri economici essenziali utilizzati per identificare l’evoluzione dei flussi finanziari ed economici dell’ente e dei suoi enti strumentali.

Il dup deve contenere la segnalazione delle differenze rispetto ai parametri considerati nella programmazione del governo, la valutazione corrente e prospettica della situazione socio- economica del territorio di riferimento, e l’analisi della domanda di servizi pubblici locali in considerazione delle prospettive future di sviluppo socio-economico. Lo sviluppo delle linee

programmatiche di mandato consiste nel definire, a partire dalle stesse, degli obiettivi strategici nell’ambito di ciascuna missione del bilancio. È necessario fare riferimento alle

attività poste in essere direttamente dall’ente, ed indicare anche il contributo che il “gruppo amministrazione pubblica” (gli organismi strumentali, le società partecipate) può fornire per il conseguimento di tali obiettivi. Il principio richiede la definizione dei seguenti principali contenuti della programmazione strategica con riferimento al periodo di mandato:

1. l’organizzazione e le modalità di gestione dei servizi pubblici locali, tenuto conto dei fabbisogni e dei costi standard;

128

2. la definizione degli indirizzi generali sul ruolo degli organismi, degli enti strumentali, e delle società controllate e partecipate, con riferimento alla loro situazione economica e finanziaria, agli obiettivi di servizio e gestionali che devono perseguire, e alle procedure di controllo di competenza dell’ente;

3. gli indirizzi generali di natura strategica relativi alle risorse e agli impieghi, e la sostenibilità economico finanziaria attuale e prospettica. A tal fine, devono essere oggetto di specifico approfondimento almeno i seguenti aspetti, relativamente ai quali devono essere definiti appositi indirizzi generali con riferimento al periodo di mandato: a. gli investimenti e la realizzazione delle opere pubbliche, con indicazione del fabbisogno in termini di spesa di investimento, e dei riflessi sulla spesa corrente per ciascuno degli anni di riferimento della sezione strategica;

b. i programmi ed i progetti di investimento in corso di esecuzione e non ancora conclusi;

c. i tributi e le tariffe dei servizi pubblici;

d. la spesa corrente, con specifico riferimento alla gestione delle funzioni fondamentali, alla qualità dei servizi resi e agli obiettivi di servizio;

e. l’analisi delle necessità finanziarie e strutturali per l’espletamento dei programmi compresi nelle varie missioni;

f. la gestione del patrimonio;

g. il reperimento e l’impiego di risorse straordinarie e in conto capitale;

h. l’indebitamento, con analisi della relativa sostenibilità e l’andamento tendenziale nel periodo di mandato;

i. gli equilibri della situazione corrente, quelli di cassa, e quelli generali del bilancio; 4. la disponibilità e la gestione delle risorse umane, con riferimento alla struttura

organizzativa dell’ente e alla sua evoluzione nel tempo, anche in termini di spesa; 5. la coerenza e la compatibilità presente e futura delle previsioni strategiche con le

disposizioni del patto di stabilità interno e con i vincoli di finanza pubblica.

La sezione operativa del dup concerne, invece, la programmazione operativa annuale e pluriennale dell’ente; il principio assegna alla sezione operativa i seguenti scopi:

● definire, con riferimento all’ente e alle sue partecipate, gli obiettivi dei programmi

129

● individuare, per ogni programma, gli aspetti finanziari della manovra di bilancio, in termini di competenza con riferimento all’intero periodo considerato, e in termini di cassa per il solo primo anno;

● costituire il presupposto le successive deliberazioni del consiglio e della giunta; ● costituire il presupposto dell’attività di controllo strategico e di controllo di gestione; ● costituire il presupposto dell’attività di controllo sullo stato di attuazione dei

programmi nell’ambito delle missioni, anche al fine della redazione della relazione allegata al rendiconto di gestione.

Anche la sezione operativa è articolata in due sezioni; la prima è costituita:

● dall’indicazione degli indirizzi e degli obiettivi degli organismi facenti parte del gruppo amministrazione pubblica;

● dalla dimostrazione della coerenza delle previsioni di bilancio con gli strumenti urbanistici vigenti;

● da una valutazione generale sui mezzi finanziari, che individui le fonti di finanziamento ed evidenzi l'andamento storico delle stesse ed i relativi vincoli;

● dagli indirizzi in materia di tributi e tariffe dei servizi;

● dagli indirizzi sul ricorso all’indebitamento per il finanziamento degli investimenti;

● per la parte spesa, da una redazione per programmi all’interno delle missioni, con

indicazione delle finalità che si intendono conseguire, della motivazione delle scelte di indirizzo effettuate, e delle risorse umane e strumentali ad esse destinate;

● dall’analisi e valutazione degli impegni pluriennali di spesa già assunti;

● dalla valutazione della situazione economico–finanziaria degli organismi gestionali esterni.

La seconda invece contiene:

● la programmazione dei lavori pubblici, svolta in conformità ad un programma triennale e ai suoi aggiornamenti annuali;

● la programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale e annuale; ● il piano delle alienazioni e valorizzazioni dei beni patrimoniali.

Il principio prescrive che la definizione, all’interno dei programmi, degli obiettivi operativi che l'ente intende realizzare, avvenga in modo coerente con gli obiettivi strategici. Gli obiettivi individuati per ogni programma costituiscono indirizzi vincolanti per i successivi atti di programmazione, in applicazione del principio della coerenza tra i documenti di

130

programmazione stessi. Gli obiettivi dei programmi devono essere controllati al fine di

verificarne il grado di raggiungimento e, laddove necessario, modificati, dandone adeguata giustificazione. In ogni caso, il programma è il cardine della programmazione e, di conseguenza, il contenuto dei programmi deve esprimere il momento chiave della predisposizione del bilancio finalizzato alla gestione delle funzioni fondamentali dell’ente. Nella costruzione, formulazione e approvazione dei programmi si definiscono le scelte politiche da parte del consiglio comunale. Si devono esprimere con chiarezza le decisioni politiche che caratterizzano l’ente e l’impatto economico, finanziario e sociale che avranno. Con una correzione dei principi, inserita dal decreto ministeriale 1 dicembre 2015, è stato sancito un collegamento esplicito tra la programmazione operativa nel dup ed il controllo

strategico nei comuni. Quest’ultimo è previsto dall’articolo 147-ter del d.lgs. 267/2000, che

prevede che gli enti locali, per verificare lo stato di attuazione dei programmi secondo le linee approvate dal consiglio, definiscano, secondo la propria autonomia organizzativa, metodologie di controllo strategico. Lo scopo di tale controllo è la rilevazione:

• dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti;

• degli aspetti economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti; • dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni;

• delle procedure operative attuate confrontate con i progetti elaborati;

• della qualità dei servizi erogati e del grado di soddisfazione della domanda espressa; • degli aspetti socio-economici connessi all’attività svolta.

La norma attribuisce all'unità organizzativa preposta al controllo strategico, che è posta sotto la direzione del direttore generale o del segretario comunale, l’onere di elaborare rapporti periodici da sottoporre all'organo esecutivo e al consiglio per la successiva predisposizione di deliberazioni consiliari di ricognizione dei programmi. Prima della riforma, il d.lgs. 267/2000 prevedeva l’approvazione alla scadenza del 30 settembre di ogni anno della deliberazione consiliare di verifica degli equilibri di bilancio e di quella relativa alla ricognizione dello stato di attuazione dei programmi; al 30 novembre era invece fissata la scadenza dell’assestamento di bilancio, ossia la verifica generale di tutte le voci di entrata e spesa del bilancio. Nella versione attuale del decreto citato, la verifica degli equilibri di bilancio e l’assestamento del medesimo sono da effettuarsi alla scadenza del 31 luglio di ogni anno. La verifica sullo stato di attuazione dei programmi è invece scomparsa come adempimento a sé stante, e risulta ora integrata nel processo di programmazione. Il principio - considerato che l’elaborazione del

131

dup, da presentare al consiglio entro il 31 luglio, presuppone una verifica dello stato di attuazione dei programmi come premessa logica alla elaborazione dei nuovi programmi, ed all’aggiornamento di quelli esistenti - stabilisce ora che, contestualmente alla presentazione del dup, si presenti al consiglio anche la verifica sullo stato di attuazione dei programmi. Quest’ultima è realizzata nell’ambito del controllo strategico, almeno per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti per i quali esso è obbligatorio. I programmi nel dup

devono comunque essere analiticamente definiti in modo da costituire la base sulla quale implementare il processo di definizione degli indirizzi e delle scelte che deve portare, successivamente, tramite la predisposizione e l’approvazione del peg, all’affidamento di obiettivi e risorse ai responsabili dei servizi. Per gli enti con popolazione inferiore ai 5000

abitanti è prevista la redazione di un dup semplificato. Per il dup, a differenza di quanto avvenuto in precedenza con la relazione previsionale e programmatica, non è stato definito un modello standard.

In applicazione del principio di coerenza contenuto nei postulati generali, il ciclo di programmazione deve svolgersi avendo a mente un esplicito raccordo tra i relativi documenti. In particolare, il bilancio di previsione rappresenta gli effetti contabili delle scelte assunte, e dimostra la loro coerenza con il programma politico dell’amministrazione, con il quadro economico-finanziario, e con i vincoli di finanza pubblica.

Il bilancio di previsione è il documento nel quale vengono inserite le previsioni di natura finanziaria riferite a ciascun esercizio compreso nell’arco temporale di riferimento della sezione operativa del dup. Attraverso il bilancio, il consiglio comunale un ente definisce la

distribuzione delle risorse tra i programmi che intende realizzare. Il bilancio di previsione

finanziario è triennale, e supera quindi la precedente distinzione tra bilancio annuale e pluriennale; comprende anche il bilancio di cassa annuale, ed è organizzato secondo la nuova classificazione di cui si è già detto in precedenza. Il bilancio mantiene la funzione autorizzatoria anche con riguardo agli stanziamenti di cassa. In particolare, questi ultimi sono influenzati dal limite del possibile ricorso ad anticipazioni di tesoreria, e determinano l’eventuale ritardo nel pagamento dei debiti della pubblica amministrazione. La configurazione triennale del bilancio consente di comprendere appieno, specie per quanto riguarda la definizione dei cronoprogrammi di realizzazione delle opere pubbliche, il principio della competenza finanziaria potenziata. Risulta possibile dalla lettura del bilancio finanziario verificare la reale fattibilità degli investimenti programmati nel dup.

132

Una novità di rilievo, è l'introduzione della nota integrativa, documento tecnico di accompagnamento al bilancio del quale il principio definisce il contenuto minimo. Con la nota integrativa, acquista rilevanza e specificazione un contenuto tecnico in precedenza non sufficientemente evidenziato nella struttura della relazione previsionale e programmatica. In essa è prevista l'indicazione e l'analisi:

● dei criteri di valutazione adottati per la formulazione delle previsioni, con particolare riferimento:

o agli stanziamenti riguardanti gli accantonamenti per spese potenziali;

o al fondo crediti di dubbia esigibilità, dando illustrazione dei crediti per i quali non è previsto l’accantonamento a tale fondo;

● dell’elenco analitico delle quote vincolate e accantonate del risultato di amministrazione presunto al 31 dicembre dell’esercizio precedente, distinguendo i vincoli derivanti dalla legge, dai principi contabili, dai trasferimenti, da mutui e da altri finanziamenti, oppure formalmente attribuiti dall’ente;

● dell’elenco analitico degli utilizzi delle quote vincolate e accantonate del risultato di amministrazione presunto, distinguendo i vincoli derivanti dalla legge, dai principi contabili, dai trasferimenti, da mutui e da altri finanziamenti, oppure formalmente attribuiti dall’ente;

● dell’elenco degli interventi programmati per spese di investimento finanziati col ricorso all’indebitamento o con fondi di bilancio;

● delle cause che non hanno reso possibile definire i cronoprogrammi, nel caso in cui gli stanziamenti riguardanti il fondo pluriennale vincolato comprendano anche investimenti ancora in corso di definizione;

● dell’elenco delle garanzie principali o sussidiarie prestate dall’ente a favore di enti e di altri soggetti ai sensi delle leggi vigenti;

● degli oneri e degli impegni finanziari stimati e stanziati in bilancio, derivanti da contratti relativi a strumenti finanziari derivati, o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata;

● dell'elenco dei propri enti ed organismi strumentali, precisando che i relativi bilanci consuntivi sono consultabili nel proprio sito internet;

● dell’elenco delle partecipazioni possedute con l’indicazione della relativa quota percentuale;

133

● delle altre informazioni riguardanti le previsioni richieste dalla legge o necessarie per l’interpretazione del bilancio.

Un’analitica ed accurata predisposizione della sezione operativa è il presupposto necessario per una puntuale definizione del piano esecutivo di gestione che il direttore generale o il segretario comunale, avvalendosi della collaborazione dei dirigenti e dei responsabili dei servizi, propongono all’organo esecutivo per la sua approvazione.

Il peg, anche dopo la riforma, è strumentale all’affidamento di risorse ed obiettivi ai dirigenti e responsabili dei servizi. Il peg contiene dati contabili ed extra contabili, ed ha un’estensione

temporale pari al bilancio di previsione. Il peg è redatto per cassa con riferimento al primo esercizio considerato nel bilancio di previsione, ed è redatto per competenza per l’intero triennio. I dati di competenza e cassa si riferiscono alle unità elementari di gestione, ossia i capitoli e gli articoli. Il peg ha carattere autorizzatorio in quanto le previsioni finanziarie in

esso contenute costituiscono limite agli impegni di spesa assunti dagli stessi, ma anche in quanto è lo strumento con il quale gli amministratori guidano l’attività di gestione dei responsabili dei servizi. Il peg è obbligatorio per gli enti con più di 5.000 abitanti, ma ne viene

consigliata l’adozione anche agli altri. Secondo l’art. 169 del d.lgs. 267/2000 il piano

dettagliato degli obiettivi, prima fase del controllo di gestione, e il piano della performance previsto dalla riforma Brunetta, sono unificati organicamente nel peg. Questa unificazione,

che già aveva trovato realizzazione nelle più evolute pratiche dei comuni, trova ora una sua definizione formale. Il peg facilita la valutazione della fattibilità tecnica degli obiettivi definiti a livello politico e responsabilizza sull’utilizzo delle risorse e sul raggiungimento dei risultati.

Inoltre, costituisce un presupposto del controllo di gestione e un elemento portante dei sistemi di valutazione. Il peg chiarisce e integra le responsabilità nel conseguimento degli

obiettivi tra servizi di supporto e servizi la cui azione è rivolta agli utenti finali. Consentendo l’assegnazione degli obiettivi e delle relative dotazioni a un dato centro di responsabilità favorisce, di conseguenza, il controllo e la valutazione dei risultati del personale dipendente. Il peg assicura un collegamento tra:

● la struttura organizzativa dell’ente, in quanto consente l’individuazione dei responsabili della realizzazione degli obiettivi di gestione;

● gli obiettivi di gestione, in quanto contiene la definizione degli stessi e degli indicatori per il monitoraggio del loro raggiungimento;

134

● le entrate e le uscite del bilancio, articolate, nei capitoli, al quarto livello del piano finanziario;

● le dotazioni di personale e strumentali, mediante l’assegnazione delle medesime a dirigenti e responsabili nelle strutture organizzative.

Nel peg devono sono individuati gli obiettivi esecutivi dei quali vanno previsti il processo ed i risultati attesi al fine di permettere:

● la puntuale programmazione operativa;

● l’efficace governo delle attività gestionali e dei relativi tempi di esecuzione;

● la chiara responsabilizzazione per i risultati effettivamente conseguiti.

Gli obiettivi gestionali necessitano di un idoneo strumento di misurazione individuabile negli indicatori; essi ne completano la descrizione del contenuto e ne consentono il controllo. Gli indicatori sono associati a parametri gestionali scelti preventivamente, che devono poi trovare riscontro con i dati desunti a consuntivo dell’attività svolta. Il peg contribuisce alla veridicità e attendibilità del di bilancio, in quanto ne chiarisce e dettaglia i contenuti programmatici e contabili.

Nel documento Misurazione e valutazione della performance nei comuni (pagine 132-140)