L’istituto dell’indulto del 2006 ha prodotto un’effettiva riduzione della popolazione carceraria, soprattutto nei due anni successivi al provvedimento, ma l’opinione pubblica ha sempre mostrato pessimismo sull’utilità della misura che non ha definitivamente risolto infatti il problema del sovraffollamento carcerario.
281 LEONARDI F., Le misure alternative alla detenzione tra reinserimento sociale e abbattimento
della recidiva, in Rassegna Penitenziaria e Criminologica, n.2, Ministero della Giustizia, 2007,
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Nel VII Rapporto del 2010 Antigone rileva ancora la presenza di 68.527 detenuti nelle carceri italiane (di cui più di 25.000 stranieri) contro i 44.612 posti letto regolamentari.282
Questo numero, rapportato inoltre ai 52.743 carcerati totali presenti negli istituti di pena nel 2000, evidenzia come, nell’arco temporale di 10 anni, vi sia stato un aumento significativo di 15.743 unità.
Solo nei primi sei mesi del 1010 i detenuti sono infatti cresciuti di 3.647 unità. Nelle settimane tra il 21 giugno e il 2 luglio 2010 una delegazione di Antigone ha inoltre visitato alcuni tra gli istituti penitenziari più affollati in Italia (Rebibbia e Regina Coeli a Roma, Perugia, Firenze, Novara, Milano San Vittore) allo scopo di verificarne il rispetto della legalità dal punto di vista socio-sanitario.
Tutti gli istituti visitati, sulla base degli indicatori utilizzati283, sono risultati fuorilegge poiché non rispondenti agli standard minimi legalmente previsti.
Ancora, nel VIII Rapporto del 2011 il numero totale dei detenuti ammontava a 67.428 contro i 45.817 posti letto regolamentari, per un eccesso di 2.611 unità.
Tra gli istituti penitenziari italiani più affollati spiccavano Lamezia Terme, Brescia e Busto Arsizio, con un indice di sovraffollamento rispettivamente pari al 303%, 258% e 253%.284
282 Dati estratti dal VII Rapporto nazionale sulle condizioni della detenzione. Da Stefano Cucchi a tutti
gli altri, in www.meltingpot.org, 4/11/2015.
Riporto qui i numeri del sistema penitenziario italiano nel 2010: 206 gli istituti penitenziari, 44.612 i posti letto regolamentari, 68.527 detenuti, 43,7% composto da imputati.( Record europeo), 15.233 i detenuti in attesa di primo giudizio, 4,35% donne, 2,6% internati, 57 i bambini sotto i tre anni, 11 le donne in gravidanza, 18 gli asili nido funzionanti, 22.675 i detenuti che hanno figli fuori dal carcere, 877 i semiliberi, 7.800 le persone le persone in affidamento in prova, 4.692 le persone in detenzione domiciliare, 0,23% delle persone in misura alternativa ha commesso reato durante la stessa, 5.726 i detenuti italiani imputati o condannati per associazione a delinquere di stampo mafioso, 71 i detenuti stranieri imputati o condannati per associazione a delinquere di stampo mafioso, 28.154 i detenuti che hanno commesso violazioni della legge sulle droghe, 11.601 i detenuti che devono scontare una pena inferiore a un anno di cui la metà stranieri 1.437 gli ergastolani italiani, 54 gli ergastolani stranieri, 930 i detenuti analfabeti, 2.342 privi di titolo di studio, 9.197 hanno finito la sola scuola elementare, 595 i laureati, 463 gli ultrasettantenni 7.311 i detenuti con meno di 25 anni, 113 euro il costo medio giornaliero di un detenuto
7,36 euro il costo medio giornaliero di un detenuto per il suo mantenimento (pasti, igiene e trattamento rieducativo).
283 Indicatori: numero detenuti presenti, mq a disposizione per il detenuto in cella, luminosità della
cella, possibilità di apertura del blindato per favorire la ventilazione notturna della cella nel periodo estivo, frequenza di accesso alle docce in comune, condizioni igienico-sanitarie di celle e servizi, numero di ore trascorse fuori dalla cella, presenza di una cucina ogni 200 detenuti.
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Il nuovo Rapporto del 2012 rileva come, nonostante i dati allarmanti esposti nei precedenti documenti e nonostante i provvedimenti adottati dal legislatore con l’intento di attuare una deflazione della popolazione carceraria tra cui la legge 199/2010 sulla detenzione domiciliare), l’Italia resta il paese con le carceri più sovraffollate nell’Unione Europea. Il tasso di affollamento nel 2012 era pari al 142,5% (oltre 140 detenuti per 100 posti letti disponibili) contro una media europea del 99.9%.285
Tra le regioni più affollate sono emerse la Liguria (178%), la Puglia (175.6%) e il Veneto (164,1%).
Sempre nello stesso anno si rileva che, tra il complesso della popolazione carceraria, il 41,2% dei detenuti aveva meno di 35 anni; occorre osservare inoltre che l’età media risultava bassa anche a causa del contributo degli stranieri.
Nonostante ciò i carcerati non godevano di buone condizioni di salute: non ci sono dati affidabili a riguardo ma, nel 2012, si stimava che in toscana circa il 73% dei detenuti fosse malato.
Tra le patologie più frequenti emergono disturbi psichici, malattie dell’apparato digerente e malattie infettive.
“La giovane età dei detenuti spiega l’assenza di patologie che normalmente si presentano in età avanzata mentre, per quanto riguarda il disturbo mentale, risulta di facile comprensione l’influenza che il contesto abitativo e relazionale può esercitare sulla manifestazione di sintomi psicopatologici”286.
L’incapacità del legislatore italiano a porre rimedio a questa situazione, più volte segnalata da documenti nazionali redatti in collaborazione con il Ministero della giustizia, raggiunge il culmine proprio nel 2013, in occasione della famosa “Sentenza Torreggiani”.
284 Dati estrapolati da VIII Rapporto nazionale sulle condizioni di detenzione. Le prigioni malate, in www.osservatorioantigone.it, 7/11/2015.
285 Dati estrapolati da IX Rapporto nazionale sulle condizioni di detenzione. Senza dignità, in www.osservatorioantigone.it, 7/11/2015.
286 IX Rapporto nazionale sulle condizioni di detenzione. Senza dignità, in www.osservatorioantigone.it, 7/11/2015.
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Pronunciata l’8 gennaio 2013, essa costituisce una pesante condanna dell’Europa nei confronti dell’Italia e del suo sistema penitenziario: il caso “Torreggiani e altri”, sottoposto all’attenzione della Corte europea dei Diritti dell’Uomo nell’agosto del 2009, viene depositato da sette ricorrenti contro lo Stato italiano per “violazione dell’Art. 3 della Convenzione Europea” riguardante la proibizione di trattamenti inumani e degradanti.287
I ricorrenti si trovano a scontare la loro pena presso gli Istituti di Busto Arsizio e Piacenza di cui denunciano la situazione di invivibilità poiché, essendo tutte le celle preposte occupate da tre detenuti, ognuno di questi aveva a disposizione meno di tre metri quadrati come proprio spazio vitale.288
La Corte europea si pronuncia a riguardo sostenendo che lo spazio vitale non è conforme alle previsioni minime individuate dalla propria giurisprudenza; la situazione si aggrava ulteriormente a causa di altri elementi riscontrati in questi in Istituti di pena, tra cui la mancanza di acqua calda per lunghi periodi, mancanza di ventilazione e di illuminazione.
Alla luce di quanto detto dunque l’Italia viene condannata a risarcire 100.000 euro a testa a tutti i ricorrenti per danni morali subìti in violazione dell’Art. 3 della Convenzione.
Questa questione merita un’attenta analisi poiché si tratta di una sentenza pilota con cui la Corte Europea affronta il problema del disfunzionamento carcerario e del sistema penitenziario italiano.
La possibilità di emanare una sentenza pilota è prevista dall’Art. 46 della Convenzione stessa289, applicabile nei casi in cui la Corte valuti la situazione
287 Art 3 Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo: “Nessuno può essere sottoposto a tortura né a
pene o trattamenti inumani o degradanti”.
288 PISAPIA A., Carceri: sentenza pilota della Corte di Strasburgo condanna l’Italia, in www.magistraurademocratica.it, 8/11/2015.
289 Art. 46 Convenzione dei Diritti dell’Uomo - Forza vincolante ed esecuzione delle sentenze -
“1. Le Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte sulle controversie nelle quali sono parti.
2. La sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei Ministri che ne controlla l’esecuzione.
3. Se il Comitato dei Ministri ritiene che il controllo dell’esecuzione di una sentenza definitiva sia ostacolato da una difficoltà di interpretazione di tale sentenza, esso può adire la Corte affinché
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denunciata non solo come derivante da una circostanza specifica, bensì come conseguenza di una condizione generale o strutturale protratta nel tempo.
In questo modo la Corte non solo si è pronunciata sulla violazione della Convenzione nel caso specifico, bensì ha identificato un problema sistematico nel modello italiano fornendo precise indicazioni al legislatore nazionale per porre rimedio alla situazione.290
In altri termini la Corte EDU ha stabilito che nel nostro paese il sovraffollamento rappresenta un “carattere strutturale e sistemico” che si esprime in un “malfunzionamento cronico” del nostro sistema penitenziario.
La sentenza, diventata definitiva il 27 maggio 2013, ha concesso all’Italia un anno di tempo per adeguare le condizioni dei propri Istituti di pena a parametri che fossero coerenti con i principi di umanità e dignità, mediante l’adozione degli strumenti ritenuti più consoni alla riduzione del sovraffollamento carcerario.
La Corte incoraggia a provvedere alla riduzione del numero dei detenuti attraverso la scelta di misure punitive non privative della libertà e la riduzione della carcerazione preventiva (da ricordare che il 40% della popolazione detenuta nel nostro Paese è ristretta in via cautelare).
Inoltre i giudici richiamano espressamente le raccomandazioni del Comitato dei Ministri – Rec(99)2 e Rec(2006)13 – che invitano gli Stati, i Pubblici ministeri e i giudici a ricorrere il più ampiamente possibile alle misure alternative alla detenzione e a riorientare la propria politica penale verso il minimo ricorso alla carcerazione, allo scopo, tra l’altro, di ridurre la crescita della popolazione detenuta.
questa si pronunci su tale questione di interpretazione. La decisione di adire la Corte è presa con un voto a maggioranza dei due terzi dei rappresentanti che hanno il diritto di avere un seggio in seno al Comitato.
4. Se il Comitato dei Ministri ritiene che un’Alta Parte contraente rifiuti di conformarsi a una sentenza definitiva in una controversia cui essa è parte, può, dopo aver messo in mora tale Parte e con una decisione adottata con voto a maggioranza dei due terzi dei rappresentanti che hanno il diritto di avere un seggio in seno al Comitato, adire la Corte sulla questione dell’adempimento degli obblighi assunti dalla Parte ai sensi del paragrafo 1.
5. Se la Corte constata una violazione del paragrafo 1, rinvia il caso al Comitato dei Ministri affinché questo esamini le misure da adottare. Se la Corte constata che non vi è violazione del paragrafo 1, rinvia il caso al Comitato dei Ministri che ne chiude l’esame”.
290 CANCELLARO F., Sovraffollamento carcerario: la Corte EDU condanna l’Italia all’Adozione di
rimedi strutturali nel termine di un anno. Corte EDU, Sez. II, sent. 8 gennaio 2013, Torreggiani e al. Contro Italia., in www.assemblea.emr.it, 8/11/2015.
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In secondo luogo, la Corte ricorda che, in materia di condizioni detentive, i rimedi preventivi e quelli compensatori devono coesistere in forma complementare: da un lato, devono offrire la garanzia di una rapida cessazione delle violazioni in atto; dall'altro, una riparazione per la violazione subita.291
Al fine di non rischiare ulteriori sanzioni da parte dell’Europa, il governo italiano ha deciso di agire, per porre rimedio a questa situazione, su più fronti, dall’edilizia penitenziaria fino ad arrivare all’attuazione di interventi normativi più incisivi.
Sul primo versante, l’intento principale è stato quello di intervenire direttamente sugli Istituti penitenziari più affollati, allo scopo di aumentare il numero di posti letto disponibili.
Dal punto di vista normativo invece l’intervento più mirato è stata l’entrata in vigore del Decreto Legge del 23 dicembre 2013 n° 146, convertito in Legge 21 febbraio 2014, n° 10 così detta “svuota carceri”292.
Suddetta legge prevede due sostanziali linee di intervento: contrastare il sovraffollamento carcerario e tutelare i diritti dei detenuti.
Con l’intento di soddisfare il primo obiettivo, tra le principali novità si ricorda: - Maggior uno dei braccialetti elettronici, il cui utilizzo diventa la norma e non
l’eccezione: se prima, nel momento in cui il giudice disponeva gli arresti domiciliari, i braccialetti venivano prescritti solo “se necessari”, al contrario solo un’adeguata valutazione di merito potrà escludere la necessità di un loro utilizzo.
- Minor severità nelle punizioni per i reati di piccolo spaccio: cade il divieto di non affidare ai servizi sociali il tossicodipendente che era già stato precedentemente preso in carico per più di due volte dagli stessi mentre i minori tossicodipendenti accusati di piccolo spaccio si possono vedere applicate le misure cautelari con invio in comunità. Si ripristina inoltre una
291 CANCELLARO F., cit., www.assemblea.emr.it, 8/11/2015.
292 Legge 10/2014 “Conversione in legge, con modificazioni del decreto legge 23 dicembre 2013,
n.146, recante misure urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della popolazione”.
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differenza sostanziale tra droghe pesanti e leggere, la cui differenziazione era stata eliminata con la Legge Fini-Giovanardi.
- Allargamento dei requisiti necessari per la concessione dell’affido in prova al servizio sociale, con aumento a quattro anni di pena edittale il potenziale beneficiario.
- Maggior impiego della detenzione domiciliare che diventa una misura di carattere permanente applicabile per tutte le contravvenzioni e per i delitti il cui massimo di pena edittale sia di tre anni. Se la reclusione va dai 3 ai 5 anni invece, sarà chiamato a decidere discrezionalmente il giudice in base sia alla gravità del reato che alla capacità a delinquere del condannato.293
Per quanto riguarda invece l’obiettivo legato alla protezione dei diritti umani, il governo italiano, oltre che ad aver attuato la sentenza delle Corte Costituzionale del 1999, sulla necessità della tutela giurisdizionale per chi si trova in carcere294, ha
anche istituito la figura del Garante Nazionale dei diritti delle persone detenute e private della libertà personale, organo che al momento non è ancora stato nominato.295
293 Decreto svuota-carceri: la Legge di conversione, in www.altalex.com, 8/11/2015.
294 Con la sentenza n. 26/1999, la Corte Costituzionale aveva dichiarato l’illegittimità degli Artt. 35 e
69 O.P. “nella parte in cui non prevedono una tutela giurisdizionale nei confronti degli atti dell’amministrazione penitenziaria lesivi di diritti di coloro che sono sottoposti a restrizione della liberà personale”. L’espressione oggi racchiusa nella lettera b dell’Art. 69 O.P. risulta invece idonea ad abbracciare qualsiasi violazione della legge di ordinamento penitenziario e del relativo regolamento come ad esempio anche le violazioni all’inerzia agli atti mancati, alle situazioni di fatto ovvero “ai comportamenti compressivi dei diritti dei detenuti pur al di fuori di provvedimenti formali”. A tal proposito CAPRIOLI F., SCOMPARIN L. (a cura di), Sovraffollamento carcerario
e diritti dei detenuti. Le recenti riforme in materia di esecuzione della pena, Giappichelli Editore,
Torino, 2015, pag. 218.
295 L’ufficio del Garante, organo collegiale composto da un Presidente e due membri, avrà sede
presso il Ministero della Giustizia e si avvarrà di un organico di 25 unità di personale messo a disposizione dallo stesso Dicastero. La predisposizione della pianta organica sarà demandata alla valutazione del Garante stesso, di concerto con il Ministro della Giustizia e sentite le organizzazioni sindacali.
Il Garante definisce gli obiettivi da realizzare e si occuperà del coordinamento con i Garanti territoriali che hanno competenza per tutti i luoghi di privazione della libertà, compresi i CIE (centri di identificazione e di espulsione) e le comunità terapeutiche, e potranno contribuire, attraverso incontri strutturati, sia a individuare gli aspetti sistemici di non funzionamento, sia alla redazione di raccomandazioni da inviare alle relative autorità nazionali o regionali.
L’istituzione del Garante nazionale rappresenta una puntuale risposta alle criticità evidenziate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo con la sentenza cd. “Torreggiani” del 2013, circa la presenza di efficaci strumenti di tutela dei diritti delle persone private della libertà personale.
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Alla scadenza dell’anno di tempo prescritto dalla sentenza, il 27 maggio 2014, la Corte EDU si è espressa, dichiarandosi soddisfatta degli interventi e delle misure messe in atto dal governo italiano.
In definitiva, nonostante il problema del sovraffollamento e delle condizioni generali di vivibilità delle nostre carceri sia ben lontano dall’essere definitivamente risolto, l’Italia al momento non rischia di incorrere in ulteriori sanzioni.296