Italia e COVID-19: questioni scelte nell’ottica dell’ International Disaster Law
4. L’impiego di medici stranieri in Italia
smobilitazione … in stretto coordinamento con lo Stato membro richiedente e con lo Stato membro che possiede» le risorse, come indicato dalla deci-sione di esecuzione 2019/1310.
L’emergenza COVID-19 e, soprattutto, le carenze dimostrate nel dare seguito alla richiesta di assistenza dell’Italia, hanno determinato un’ulteriore modifica al quadro normativo. Va qui ricordato che l’iniziale decisione di esecuzione 2019/570, primo passo per rendere operativa la decisione 2019/420 e lo strumento RescEU, ne limitava la portata alle sole ipotesi di mezzi anti-incendio e mezzi di evacuazione medica aerea, dando priorità a settori allora considerato più rilevanti stante pregresse carenze riscontrate in questi ambiti.
Tuttavia, in ragione dell’emergenza COVID-19, con la decisione di ese-cuzione (UE) 2020/414 del 19 marzo 2020, si è prevista l’attivazione di Re-scEU anche per la costituzione di scorte di materiale medico e per risorse connesse alle squadre mediche di emergenza, con una scelta prontamente salutata dalla Presidente della Commissione von der Leyen quale un esem-pio volto a «put EU solidarity in action»45. Sulla sua base è stato possibile mobilitare 50 milioni di euro, poi portati ad 80 milioni, per la creazione di una riserva strategica anche di materiale medico, sostenuta al 90 percento dalla Commissione e al 10 percento dagli Stati, dando poi compito all’ERCC di provvedere alla definizione della distribuzione ove necessario, come av-venuto nelle settimane passate con i primi invii a Stati beneficiari quali Italia, Spagna e Croazia. In questo ambito, quindi, tramite la realizzazione di stra-tegie comuni ispirate ad un principio di solidarietà si è cercato di superare l’ostacolo giuridico dell’assenza di un obbligo di puntuale assistenza nel di-ritto internazionale o europeo.
straniero al bando straordinario di assunzioni della Regione Emilia-Roma-gna, rispetto al quale vi è stato interesse di personale dell’Albania, Pakistan, Venezuela, Turchia, Ucraina, Norvegia e Regno Unito.
Questa tematica solleva problemi giuridici comunemente ricorrenti nell’ambito dell’IDL ovvero, da un lato, il riconoscimento delle qualifiche professionali per il personale sanitario straniero, dato che l’esercizio di que-ste attività è normalmente soggetto a rigide regolamentazioni per motivi di tutela della salute pubblica e, dall’altro, la qualità delle prestazioni offerte, dato che in molti contesti emergenziali si sono riscontrate attività inferiori a comuni standard terapeutici47.
Non stupisce quindi che, recentemente, l’OMS abbia varato un pro-gramma di certificazione e accreditamento per il personale che vuole ope-rare in missioni di soccorso, denominato Emergency Medical Teams, basato su standard tecnici qualitativi elaborati dall’OMS e verificati tramite un si-stema di peer-review48. L’accreditamento non garantisce però un automatico superamento delle condizioni giuridiche per l’operatività di personale sani-tario straniero nello Stato assistito, anche se il disporre di una certificazione OMS può ovviamente facilitare questi passaggi, garantendo lo Stato colpito dal disastro circa la qualità delle prestazioni irrogate.
Ugualmente, in ambito UE, si è registrata la creazione del Corpo medico europeo: con la decisione di esecuzione (UE) 2018/142 si è disposta l’inte-grazione della componente sanitaria nell’ambito del Meccanismo, compreso nell’European Civil Protection Pool che racchiude il personale e i mezzi di risposta pre-impegnati volontariamente dagli Stati membri al fine di benefi-ciare degli incentivi economici previsti, sulla base di un sistema di registra-zione e certificaregistra-zione qualitativa che, tra l’altro, richiama le menzionate Li-nee guida OMS quale standard di riferimento, così da attribuire valenza più stringente a questi standard tecnici originariamente non vincolanti. Team medici connessi allo European Medical Corps, provenienti dalla Romania e dalla Norvegia, sono stati effettivamente impiegati a Milano e Bergamo nell’ambito dell’emergenza COVID-19.
Nonostante il contesto emergenziale, anche in Italia si sono riproposti i problemi giuridici connessi all’impiego di personale medico straniero, dato il regime regolamentare che connatura l’esercizio delle attività sanitarie in
47 Organizzazione mondiale della sanità, Federazione internazionale delle Società di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa, The Regulation and Management of International Emergency Me-dical Teams, Geneva, 2017.
48 K. BOOKMILLER, Professional Standards and Legal Standard Setting: INSARAG, FMTs and International Disaster Relief Volunteers, in Vanderbilt Journal of Transnational Law, 2015, p.
957 ss.
Italia, dove l’operare in assenza della qualifica professionale (o del suo rico-noscimento, per il personale straniero) integra una fattispecie di reato, pu-nito con la reclusione da sei mesi a tre anni e una multa da euro 10.000 a 50.000 sulla base dell’art. 348 del codice penale.
La regolamentazione di questa problematica risente ovviamente dell’in-trecciarsi della normativa nazionale con quella europea. Difatti, sulla scorta del decreto-legislativo 206/2007, che recepisce la direttiva 2005/36, si deter-mina un regime di vantaggio per i cittadini dell’UE che abbiano acquisito qualifiche professionali in uno Stato membro (o similmente per i cittadini della Confederazione elvetica o dell’Area SEE che abbiano acquisito i loro titoli in uno di detti Stati). In questo caso si prevede una richiesta di notifica al Ministero della salute circa l’intenzione di svolgere l’attività, corredata dalla documentazione rilevante, come le certificazioni delle autorità dello Stato di origine dove si attesta che il prestatore di servizi è legalmente stabi-lito in quello Stato e lì esercita detta professione, l’attestato di conformità alla direttiva 2005/36 dei titoli di cui l’interessato intende avvalersi, ecc. La presentazione di queste informazioni deve avvenire almeno un mese prima dell’inizio della prestazione dei servizi, onde permettere al Ministero di ve-rificarle ed eventualmente disporre misure compensative: tuttavia vi è la pos-sibilità di derogare al requisito temporale in «caso di urgenza», soluzione che si attaglia ai contesti emergenziali. Molto più complessa si presenta la procedura per titoli professionali conseguiti in Stati non UE o da cittadini non europei, con la necessità della presentazione di molteplici documenti che saranno poi oggetto di validazione puntuale da parte del Ministero della salute, con un espresso riconoscimento nell’arco di quattro mesi, senza che si prevedano procedure facilitate in caso di urgenza. Si può infine sottoli-neare che le previsioni connesse alla tessera professionale europea, utilizza-bile per la professione infermieristica, di cui al decreto-legislativo 28 gennaio 2016 n. 15 non risultano ugualmente particolarmente utili in situazioni di emergenza.
Le difficoltà giuridiche che si potevano presentare in Italia per l’opera-tività di personale medico straniero erano già state evidenziate nel rapporto
“Il quadro giuridico per la risposta internazionale ai disastri in Italia”49, rea-lizzato al fine di testare l’adeguatezza del nostro sistema normativo-istituzio-nale rispetto ai casi di assistenza internazionormativo-istituzio-nale sulla scorta dei parametri forniti dalle IDRL Guidelines. Già all’epoca, fra le 20 raccomandazioni pro-poste, si sottolineava che «[i]l riconoscimento delle qualifiche UE ottenute
49 Croce Rossa Italiana e Federazione Internazionale delle Società di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa, Il quadro giuridico per la risposta internazionale ai disastri in Italia, 2015.
da cittadini non-UE potrebbe essere eccezionalmente accettato, durante la risposta ai disastri, alle stesse condizioni applicabili ai cittadini UE con qua-lifica UE. Le autorità italiane potrebbero altresì considerare la facilitazione, procedurale e/o sostanziale, del riconoscimento delle qualifiche non-UE».
Questa raccomandazione non aveva però trovato seguito, nonostante che anche in altri disastri già si fossero riscontrate difficoltà nel permettere l’ope-ratività di personale sanitario straniero: al tempo dell’emergenza ad Haiti, per permettere al personale medico brasiliano imbarcato nella nave Cavour di operare, era stato necessario ricorrere all’Ordinanza n. 3849 del Presi-dente del Consiglio dei ministri dove si prevedeva che «il personale sanitario straniero può erogare prestazioni sanitarie a favore della popolazione di Haiti nelle strutture collocate su navi militari italiane in deroga all'art. 100 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265».
Era quindi evidente che l’ordinamento italiano avrebbe già dovuto pre-determinare le procedure per facilitare l’operare di personale sanitario stra-niero in caso di disastro. Nell’ambito dell’emergenza COVID-19 è stato quindi necessario ricorrere a soluzioni ad hoc, realizzate per il tramite del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, dove si è previsto all’art. 13 «l’esercizio temporaneo di qualifiche professionali sanitarie ai professionisti che inten-dono esercitare sul territorio nazionale una professione sanitaria conseguita all’estero regolata da specifiche direttive dell'Unione europea» per il tramite di una «istanza corredata di un certificato di iscrizione all’albo del Paese di provenienza alle regioni e Province autonome, che possono procedere al re-clutamento temporaneo di tali professionisti».
Sebbene tale dettato normativo non risulti particolarmente lineare, que-sta soluzione risulta applicabile sia al personale che voglia preque-stare la sua attività volontariamente sia in caso di una delle forme semestrali di impiego remunerato previste nello stesso decreto-legge, tramite speciali incarichi di lavoro autonomo ovvero assunzioni alle dipendenze della pubblica ammini-strazione. In questo ultimo caso il personale sanitario straniero risultava co-munque assoggettato alle limitazioni di cui all’art. 38 del decreto-legislativo 165/2001, secondo cui questa possibilità è limitata ai cittadini italiani e dell’UE, ai cittadini extra UE lungo-soggiornanti, ai titolari di protezione internazionale e ai familiari di cittadini dell’UE. Conseguentemente, in sede di conversione del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, per il tramite della legge 24 aprile 2020, n. 27, si è disposto altresì, tramite un par. 1 bis all’art.
13, una deroga al predetto art. 38 del decreto-legislativo 165/2001, onde ga-rantire questa possibilità «a tutti i cittadini di Paesi non appartenenti all’Unione europea, titolari di un permesso di soggiorno che consente di
lavorare», così da ampliare la platea del personale sanitario straniero da cui attingere ed evitare discriminazioni.
L’emergenza COVID-19 ha quindi determinato una celere semplifica-zione dei requisiti per il riconoscimento delle qualifiche professionali. Sarà però opportuno valutare, per una futura ottica sistemica, la congruità delle scelte operate. Se il regime derogatorio odierno si basa, sostanzialmente, sulla semplice iscrizione del personale sanitario straniero all’albo del rispet-tivo Stato di origine, altre esigenze potrebbero essere prese in considera-zione, come il livello qualitativo nell’assistenza, che può sensibilmente va-riare.
Se risulta ovviamente difficile limitare una possibilità di intervento solo alle squadre certificate OMS, che pure hanno operato in queste settimane in Italia, vista la novità di questa iniziativa, si potrebbe ricorrere alle soluzioni ipotizzate in strumenti di IDL, come il Model Act elaborato dall’IFRC e dall’Office for the Coordination of Humanitarian Affairs delle Nazioni Unite (OCHA) per le IDRL Guidelines. In tale caso si potrebbe predefinire perio-dicamente una lista di Stati che, esclusivamente per il periodo dell’emer-genza, godrebbero di un automatico riconoscimento delle qualifiche profes-sionali per il personale sanitario che lì normalmente opera, così da creare un minimo di contemperamento fra esigenze di celerità e definizione di para-metri qualitativi.