Obblighi di notifica e due diligence in materia sanitaria: ipotesi di responsabilità per illecito
3. Obblighi di comunicazione previsti dal Regolamento Sanitario Internazionale del 2005
Il menzionato RSI, strumento giuridicamente vincolante per i 194 Stati parte dell’OMS11, ha come scopo il prevenire la diffusione internazionale di ma-lattie attraverso un sistema di coordinamento internazionale accentrato nell’OMS e innescato dalla comunicazione di eventi che possano costituire un pericolo per la salute pubblica. Per realizzare tale obiettivo, all’OMS viene assegnato un ruolo centrale nella sorveglianza, valutazione del rischio e risposta, al fine di assicurare interventi efficienti e proporzionati12. In par-ticolare, il RSI 2005 prevede l’obbligo di informazione alla OMS in una ri-stretta cornice temporale di quegli eventi che possano costituire un pericolo per la salute pubblica. L’art. 6 stabilisce che «ogni Stato parte debba notifi-care all’OMS [...] entro 24 ore dalla valutazione delle informazioni riguar-danti la salute pubblica, tutti gli eventi che possano costituire all’interno del proprio territorio un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazio-nale»13, quest’ultima definita dall’art. 1 come un evento straordinario che può «costituire un rischio per altri Stati a causa della diffusione internazio-nale della malattia e richiedere una risposta internaziointernazio-nale coordinata»14. L’art. 7 espande la procedura all’obbligo, per gli Stati parte, di condivisione di «prove che confermino un evento riguardante la salute pubblica insolito o inaspettato all’interno del proprio territorio, indipendentemente dalle ori-gini o dalla fonte, che possa costituire un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale»15. In generale, gli art. 5-14, inseriti nella Parte II del RSI 2005, intitolata «Informazioni e risposta sanitaria» impongono ob-blighi in capo agli Stati parte destinati a permettere la tempestiva diffusione di informazioni rilevanti a proposito di eventi che possano costituire una emergenza di salute pubblica di rilevanza internazionale, avendo l’OMS come snodo centrale. Del resto, la necessità di cooperazione e condivisione di informazioni è forse ancor più necessaria in caso di malattie infettive, dato che un loro efficace contrasto richiede l’adozione tempestiva di misure16,
11 Si segnala che la Cina non ha né apposto riserve né dichiarato la non accettazione al RSI 2005.
12G.L.BURCI, “The Outbreak of COVID-19 Coronavirus: are the International Health Reg-ulations fit for purpose?”, EJIL:Talk!, 27 febbraio 2020.
13 Assemblea mondiale della sanità, Revision of International Health Regulations, WHO Doc.
WHA58.3 del 23 maggio 2005, art. 6.
14 Ivi, art. 1.
15 Ivi, art. 7.
16D.P.FIDLER, Emerging Trends in International Law Concerning Global Infectious Disease Control, in Emerging Infectious Diseases, 2003, p. 285 ss.
come confermato dal Policy statement on Data sharing by the world health organization in the context of public health emergencies dell’OMS del 2016.
Tale documento non solo ha ribadito l’obbligo di notifica in capo agli Stati parte del RSI 2005, ma al punto 1 evidenzia che, nonostante i dati epidemio-logici appartengano allo Stato dove sono stati generati, la conoscenza gene-rata da questi è un bene pubblico globale, pertanto questi dati devono essere condivisi di default17.
Per le sue caratteristiche, il virus SARS-CoV-2 è stato dichiarato dall’OMS una «emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale» ex art. 1 RSI 200518. Come visto, l’art. 6 impone l’obbligo di notifica di infor-mazioni connesse a questi eventi all’OMS entro 24 ore dalla valutazione delle informazioni. Al fine di meglio chiarire la portata dell’obbligo stabilito all’art. 6, appare utile fare riferimento all’Allegato 2 al RSI 2005, intitolato
«Strumento decisionale per la valutazione e la notifica di eventi che potreb-bero costituire una emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazio-nale»19. Tale Allegato indica quattro requisiti per l’individuazione di una tale emergenza, stabilendo che gli Stati Parti che presentino almeno due dei quattro requisiti debbano darne notifica all’OMS in base all’art. 6 del Rego-lamento sanitario internazionale20. Peraltro, la sindrome respiratoria acuta grave (SARS) è elencata all’interno del medesimo Allegato come malattia i cui casi devono essere notificati all’OMS, a causa del loro possibile grave impatto sulla sanità pubblica21. Uno Stato che procedesse alla notifica oltre le 24 ore violerebbe l’obbligo stabilito dall’art. 6 RSI 2005. Pertanto, infor-mazioni mancanti, in ritardo, o non completamente affidabili non sarebbero soltanto uno sfortunato evento, ma costituirebbero una questione giuridica, investendo anche profili di possibile responsabilità statale per illecito inter-nazionale22. La Cina ha notificato all’OMS la presenza sul proprio territorio di casi di polmonite da eziologia sconosciuta, possibile emergenza di salute pubblica di rilevanza internazionale, il 31 dicembre 201923. Tuttavia, stando
17OMS, Policy statement on Data sharing by the world health organization in the context of public health emergencies (as of 13 April 2006), in Weekly Epidemiological Record, 2006, p.
237 ss.
18 OMS, WHO Director-General’s statement on IHR Emergency Committee on Novel Corona-virus (2019-nCoV) del 30 gennaio 2020.
19 Assemblea mondiale della sanità, Revision of International Health Regulations, cit., Annex 2.
20 Ibidem.
21 Ibidem.
22A. VON BOGDANDY,P.A.VILLARREAL, International Law on Pandemic Response: A First Stocktaking in Light of the Coronavirus Crisis, MPIL Research Paper Series 2020-07.
23 OMS, Pneumonia of unknown cause – China del 5 gennaio 2020.
alle ricostruzioni basate sui dati trapelati dalla Cina, il virus circolava da molto prima. Le informazioni a sostegno della conoscenza da parte delle au-torità cinesi della diffusione del virus ben prima della notifica all’OMS pro-vengono da fonti non ufficiali o sono frutto di operazioni deduttive. Tutta-via, se fossero confermate, la diffusione del virus e l’insorgenza di ricoveri a esso dovuti si sarebbero verificati settimane prima del 31 dicembre. Se si dimostrasse non solo ciò, ma anche che, alla luce dei primi casi, le autorità competenti avevano valutato il virus come una potenziale emergenza per la salute pubblica di rilevanza internazionale (e a questo fine l’essere il SARS-CoV-2 un virus sconosciuto potrebbe essere contemporaneamente un ele-mento a favore e a sfavore), il termine di 24 ore stabilito dall’art. 6 RSI 2005 non sarebbe quindi stato rispettato.
Inoltre, l’art. 6.2 RSI 2005 prevede che «[i]n seguito ad una notifica, uno Stato Parte deve continuare a comunicare prontamente all’OMS le informa-zioni sulla sanità pubblica disponibili e relative all’evento notificato in modo sufficientemente preciso e dettagliato, includendo, se possibile, le defini-zioni di caso, i risultati di laboratorio, la fonte e il tipo di rischio, il numero dei casi e dei decessi, le condizioni che incidono sulla diffusione della malat-tia e le misure sanitarie adottate»24. Stando ai dati finora emersi, in attesa di conferma – se mai sarà possibile ottenerla – le autorità cinesi non hanno sempre condiviso informazioni in maniera sufficientemente precisa e detta-gliata. In particolare, suscita dubbi la comunicazione della scoperta della trasmissibilità tra umani del virus, elemento significativo nella valutazione delle «condizioni che incidono sulla diffusione della malattia». Mentre ipo-tesi circa la probabile trasmissibilità del virus tra umani erano già state so-stenute a fine dicembre25, le autorità cinesi hanno assicurato l’OMS del con-trario, portando l’OMS stessa ad affermare pubblicamente, attraverso la propria pagina ufficiale sul social network Twitter, la non trasmissibilità tra esseri umani il 14 gennaio26.
24 Assemblea mondiale della sanità, International health regulations, cit., art. 6.
25J.CHAN,S.YUAN,K.KOK et al., A familial cluster of pneumonia associated with the 2019 novel coronavirus indicating person-to-person transmission: a study of a family cluster, in The Lancet, 2020, p. 514 ss; K.HUANG, “Coronavirus: Wuhan doctor says officials muzzled her for sharing report on WeChat”, South China Morning Post, 11 marzo 2020; J.KYNGE,S.YU, T.HANCOCK, “Coronavirus: the cost of China’s public health cover-up”, Financial Times, 6 febbraio 2020; L.KUO, “Coronavirus: Wuhan doctor speaks out against authorities”, cit.
26 OMS, Listings of WHO’s response to COVID-19 del 29 giugno 2020.
4. Obblighi di