Su un presunto obbligo di assistenza verso l’Italia

effetto in Italia. Ugualmente si possono richiamare le considerazioni svolte dalla Corte in alcuni casi in cui, pur riconoscendo, come indicato, che le misure strutturali richieste agli Stati siano piuttosto limitate e difficilmente contestabili, prevede la possibilità di un eccezionale sindacato in presenza di «a systemic or structural dysfunction in hospital services … and the au-thorities knew about or ought to have known about that risk and failed to undertake the necessary measures to prevent that risk from materialising»³³. In astratto questa ipotesi potrebbe rilevare ove, ad esempio, si concludesse che le attività preparatorie hanno evidenziato carenze strutturali rispetto ad alcune misure, come nel caso dell’indisponibilità dei meccanismi di prote-zione individuale, che dovevano invece considerarsi ormai come minimali, anche alla luce delle indicazioni e degli standard internazionali forniti dall’OMS e sostanzialmente ripresi a livello nazionale nel predetto piano na-zionale di preparazione e risposta ad una pandemia influenzale. Infine, non si potrebbe escludere un sindacato rispetto ad eventuali scelte operative che potevano integrare profili di negligenza nelle scelte delle autorità regionali e nazionali o degli operatori coinvolti. È tuttavia evidente come qualsiasi va-lutazione sia ad ora prematura.

in this regard»³⁴, questa soluzione, come già richiamato³⁵, è stata criticata dagli Stati³⁶.

Ugualmente, prima dell’emergenza COVID-19, basterebbe rifarsi ai re-centi lavori della Commissione di diritto internazionale (CDI) su Protection of Persons in the Event of Disasters³⁷. In tale contesto particolarmente di-battuta fu la redazione dell’art. 7 del Progetto, che prevede come «[i]n the application of the present draft articles, States shall, as appropriate, cooper-ate among themselves, with the United Nations, with the components of the Red Cross and Red Crescent Movement, and with other assisting actors».

Questa norma, volta a rimarcare il principio di solidarietà che è uno dei prin-cipi informatori del Progetto, fu oggetto di particolare attenzione da parte degli Stati, con alcuni di essi che ne richiesero l’eliminazione o la riformula-zione in termini non prescrittivi, oltre a sottolineare l’assenza di un obbligo di assistenza³⁸. Conseguentemente, il Commentario, anche in relazione ad altre norme connesse, è attento a rimarcare come il Progetto «is not intended to create additional legal obligations for either the affected States or other assisting actors»³⁹ e che non sussiste «a legal duty to assist»⁴⁰ per i potenziali

«assisting actors», neanche nel caso in cui specifiche richieste siano ad essi indirizzate. Per questi motivi si è previsto nel Progetto unicamente un pos-sibile obbligo procedurale per gli «assisting actors» di «expeditiously give due consideration to the request and inform the affected State of its reply»

(art. 12.2), onde creare una minima pressione diplomatica a loro carico.

L’emergenza COVID-19 non sembra, al momento, permettere di regi-strare significativi orientamenti della prassi verso l’affermazione di un ob-bligo internazionale di assistenza. Si pensi, ad esempio, alla puntuale

34 Comitato dei diritti economici, sociali e culturali, General Comment No. 3: The nature of States parties’ obligations (Art. 2, para. 1, of the Covenant), UN Doc. E/1991/23 del 14 dicem-bre 1990, par. 14.

35 R.M. E^SSAWY, “The Legal Duty to Cooperate amid COVID-19: A Missed Opportunity?”, EJIL:Talk!, 22 aprile 2020.

36 Vedi le dichiarazioni di Canada, Portogallo e Regno Unito in Comitato dei diritti econo-mici, sociali e culturali, Report of the open-ended working group to consider options regarding the elaboration of an optional protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights on its second session, UN Doc. E/CN.4/2005/52 del 10 febbraio 2005, par.

76.

37 Sul Progetto vedi G. BARTOLINI, A Universal Treaty for Disasters? Remarks on the Interna-tional Law Commission’s Draft Articles on the Protection of Persons in the Event of Disasters, in International Review of the Red Cross, 2017, p. 1103 ss.

38 Commissione di diritto internazionale, Eight Report on the protection of persons in the event of disaster, UN Doc. A/CN.4/697 del 17 marzo 2016, par. 142-157.

39 Commissione di diritto internazionale, Report on the work of the sixty-eighth session, UN Doc. A/71/10 del 2016, p. 42, par. 5.

40 Ivi, p. 57, par. 2.

attivazione a fine febbraio, da parte dell’Italia, del Meccanismo unionale di protezione civile (Meccanismo), tramite l’Emergency Response Coordina-tion Centre, per richiedere agli altri Stati partecipanti dispositivi di prote-zione individuale. La richiesta non venne evasa,⁴¹ suscitando le aspre critiche anche del nostro Ambasciatore presso l’UE, Maurizio Massari,⁴² che, tutta-via, correttamente, non è potuto andare oltre ad una dialettica diplomatica, dato che neanche negli strumenti giuridici che disciplinano il Meccanismo si prevede un obbligo di assistenza per gli Stati coinvolti. Già come previsto nell’iniziale decisione 1313/2013, il Meccanismo prevede solo la possibilità per gli Stati di «sollecitare assistenza» (art. 15.2), con la possibilità per la Commissione, per il tramite dell’ERCC, di inoltrare la richiesta agli altri Stati. In questo caso, con una ratio non difforme all’art. 12.2 del Progetto della CDI e principalmente per razionalizzare l’eventuale assistenza, si pre-vede solo che «[l]o Stato membro che ha ricevuto una richiesta di assistenza tramite il meccanismo unionale decide in tempi rapidi se è in grado di sod-disfare la richiesta e informa lo Stato membro richiedente della sua deci-sione».

Proprio la mancata assistenza degli Stati UE rispetto all’iniziale richiesta di supporto da parte dell’Italia per i dispositivi di protezione individuale, connessa alle più ampie problematiche relative alla circolazione di questi beni,⁴³ ha comunque favorito alcuni celeri sviluppi a livello europeo connessi al nuovo strumento RescEU. Va ricordato che fra le modifiche più significa-tive al Meccanismo unionale introdotte con la decisione 2019/420 vi era la costituzione del sistema RescEU⁴⁴. Il nuovo strumento mira, in sostanza, a facilitare la costituzione di una capacità di riserva per alcune risorse funzio-nali al Meccanismo, quando «l’insieme delle risorse esistenti a livello nazio-nale nonché i mezzi preimpegnati dagli Stati membri nel pool europeo di protezione civile non sono in grado, in determinate circostanze, di garantire una risposta efficace ai vari tipi di catastrofi», in specie «nel settore della lotta aerea agli incendi boschivi, degli incidenti di tipo chimico, biologico, radiologico e nucleare, nonché della risposta sanitaria d’emergenza» (art.

12). Le risorse sono acquisite dagli Stati, ma largamente sovvenzionate dalla Commissione, a cui spetta «la decisione relativa alla loro mobilitazione e

41 M. MAUGERI, “Le mascherine smascherano un’Ue divisa”, AGI, 6 marzo 2020.

42 M. MASSARI “Italian ambassador to the EU: Italy needs Europe’s help”, Politico, 10 marzo 2020.

43 Vedi ampiamente G. A^DINOLFI, “Il Ruolo delle politiche commerciali a fronte della pan-demia da COVID-19: brevi riflessioni alla luce del diritto OMC”, SIDIBlog, 20 aprile 2020.

44 Per una valutazione delle prime proposte vedi F. CASOLARI, Europe (2018), in Yearbook of International Disaster Law, 2019, p. 346 ss.

smobilitazione … in stretto coordinamento con lo Stato membro richiedente e con lo Stato membro che possiede» le risorse, come indicato dalla deci-sione di esecuzione 2019/1310.

L’emergenza COVID-19 e, soprattutto, le carenze dimostrate nel dare seguito alla richiesta di assistenza dell’Italia, hanno determinato un’ulteriore modifica al quadro normativo. Va qui ricordato che l’iniziale decisione di esecuzione 2019/570, primo passo per rendere operativa la decisione 2019/420 e lo strumento RescEU, ne limitava la portata alle sole ipotesi di mezzi anti-incendio e mezzi di evacuazione medica aerea, dando priorità a settori allora considerato più rilevanti stante pregresse carenze riscontrate in questi ambiti.

Tuttavia, in ragione dell’emergenza COVID-19, con la decisione di ese-cuzione (UE) 2020/414 del 19 marzo 2020, si è prevista l’attivazione di Re-scEU anche per la costituzione di scorte di materiale medico e per risorse connesse alle squadre mediche di emergenza, con una scelta prontamente salutata dalla Presidente della Commissione von der Leyen quale un esem-pio volto a «put EU solidarity in action»⁴⁵. Sulla sua base è stato possibile mobilitare 50 milioni di euro, poi portati ad 80 milioni, per la creazione di una riserva strategica anche di materiale medico, sostenuta al 90 percento dalla Commissione e al 10 percento dagli Stati, dando poi compito all’ERCC di provvedere alla definizione della distribuzione ove necessario, come av-venuto nelle settimane passate con i primi invii a Stati beneficiari quali Italia, Spagna e Croazia. In questo ambito, quindi, tramite la realizzazione di stra-tegie comuni ispirate ad un principio di solidarietà si è cercato di superare l’ostacolo giuridico dell’assenza di un obbligo di puntuale assistenza nel di-ritto internazionale o europeo.