In generale: la tutela del patrimonio culturale

Tutte le agevolazioni di cui si è trattato nel presente capitolo trovano fonda- mento nella nostra carta fondamentale.

Il riferimento all’art. 9 è palese, ma non superfluo, infatti, ciò che se ne ri- cava è di fondamentale importanza perché sin da subito, e quindi già nella se- zione dedicata ai principi fondamentali, i costituenti hanno chiarito che sono due gli obiettivi da perseguire: la tutela e lo sviluppo.

Gli stessi riferimenti sono stati fatti anche dal Codice dei beni culturali e del paesaggio che all’art. terzo definisce la “tutela” come “l'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un'adeguata conoscitiva, ad indi- viduare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione”.

Il riferimento alla tutela, a rigor del vero, non è originale infatti, le prime di-

61_{Cass. civ., Sez. V, Ord., (data ud. 09/01/2020) 17/03/2020, n. 7386 in “One Legale”.} 62_{Art. 13 del Testo Unico n. 346 del 1990.}

sposizioni di tutela del patrimonio storico artistico risalgono ad alcune bolle papali del XV secolo64. _{Lo stesso non si può affermare della locuzione “valoriz-}

zazione” che viene definita per la prima volta all’art. sesto del predetto codice, il quale coordinandola con la anzidetta tutela, la intende come quella attività “diretta a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le mi- gliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura” che “comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale” 65_.

Il significato di valorizzazione, prima della redazione del Codice, non era pa- cifico, infatti, quella appena citata, è un’accezione del termine “valorizzazione” che guarda al rafforzamento dei modi di accesso e fruizione del patrimonio cul- turale. Prima di di giungere a tale definizione però, si temeva che un termine del genere avrebbe potuto facilmente indossare una veste meramente econo- mica. In realtà, l’accezione fatta propria dal Codice, ha abbracciato anche la va- lorizzazione economica prevedendo degli strumenti volti anche a questo tipo di valorizzazione e tra questi certamente rientrano le agevolazioni fiscali di cui si tratterà 66_.

A tal riguardo l’opinione di chi scrive è nel senso che, per quanto sia poco elegante, è utopico pensare di poter escludere l’aspetto economico nel trattare la valorizzazione di un qualsiasi bene, essendo le risorse finanziare il fondamen- tale e indispensabile strumento che permette di raggiungere il desiderato obiet- tivo.

Al contrario vi sono più di una ragione economica che presuppongono la tu- tela e la valorizzazione del patrimonio culturale. Innanzitutto occorre guardare alle esternalità che un’attività può produrre. In tal senso, il settore culturale, che per il singolo può essere poco redditizio, ha effetti decisamente positivi per la collettività; è il caso della valorizzazione di un immobile di interesse storico che certamente non renderà grande profitti all’imprenditore che si accolla l’impresa ma che può sollevare sensibilmente l’economia e l’ambiente ad esso circostante, si pensi al caso a noi vicino della Reggia di Venaria. In secondo luogo il patrimonio culturale impatta su vari altri settori economici, primo tra

64_{L. Casini, La valorizzazione dei beni culturali, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 2001,} pag. 651 e ss.

65_{F. Pistolesi, Il ruolo delle agevolazioni fiscali nella gestione dei beni culturali in tempi di crisi,} 2014, pag. 1211 e ss.

66_{G. Severini, La dimensione costituzionale del patrimonio culturale: spunti per una rilettura, in}

tutti quello turistico. Infine merita un riferimento la legge di Baumol secondo la quale il costo unitario del lavoro aumenta di più nei settori a bassa crescita di produttività (come quello culturale e artistico) che in quelli ad alta crescita di produttività (come le industrie tecnologicamente avanzata), per cui l’intervento pubblico redistributivo si rende necessario per sostenere il primo gruppo di set- tori mediante risorse provenienti dal secondo gruppo67_.

Tornando alla Costituzione, questa si occupa del nostro patrimonio cultu- rale anche relativamente alla distribuzione delle competenze legislative in tale in materia. La tutela dei beni culturali è l’ultimo punto dell’elenco delle mate- rie di esclusiva competenza dello Stato riportato all’art 117. Lo stesso articolo poi, al comma terzo, prevede che la competenza legislativa sia concorrente tra Stato e Regioni in tema di “valorizzazione dei beni culturali e ambientali e pro- mozione e organizzazione di attività culturali”.

Quanto poc’anzi descritto è stato recepito dal Codice all’art. 1 c. 3 e agli artt. 4 e 5 che, in aggiunta, pone un obbligo di conservazione anche ai privati possessori e riconosce l’attività di valorizzazione svolta da questi come un’atti- vità socialmente utile che può essere sostenuta con aiuti da parte dello stato, delle regioni e degli enti pubblici. Di nuovo vengono richiamati quegli “aiuti” che possono essere ben rappresentati dalle tax expenditures 68_.

Volendo far uso del diritto tributario per raggiungere gli scopi di tutela e va- lorizzazione del patrimonio culturale appena descritti non si può prescindere dal prendere in considerazione l’art 53 della Costituzione, così da poter verifi- care che le agevolazioni in questo senso non causino la nascita di un contrasto con il principio di capacità contributiva e/o con il principio di uguaglianza ad esso strettamente collegato. Nel percorrere tale sentiero ci può essere d’aiuto la Corte Costituzionale che già si è espressa in proposito e secondo la quale le agevolazioni possono esistere solo se poggiano su “specifiche ragioni agevolative fondate su valori componibili con il principio di capacità contributiva” (Corte cost. 428/2006). La dottrina ritiene che tali valori debbano essere ricompresi tra quelli espressi in Costituzione, ed è sicuramente questo il caso, visto e con- siderato il già più volte richiamato art. 969_.

67_{L. Del Federico, Finanza pubblica e misure tributarie per il patrimonio culturale italiano:}

introduzione alla ricerca in AA.VV. Finanza pubblica e misure tributarie per il patrimonio culturale, Giappichelli Editore, 2019, pag. 5 e 6.

68_{F. Rimoli, La dimensione costituzionale del patrimonio culturale: spunti per una rilettura, in}

Rivista Giuridica dell’Edilizia, 2016, pag. 505 e ss.

69_{E. Marello, I principi e le fonti del diritto tributario, in AA.VV. Fondamenti di diritto}

Più specificamente, gli stessi giudici, trattando degli immobili di interesse storico artistico, nella sentenza 345 del 2004, hanno precisato che “nessun dub- bio può sussistere sulla legittimità della concessione di un beneficio fiscale rela-

tivo agli

immobili di interesse storico o artistico, apparendo tale scelta tutt'altro che arbitraria o irragionevole, in considerazione del complesso di vincoli ed obblighi gravanti per legge sulla proprietà di siffatti beni quale riflesso della tutela costituzionale loro garantita dall'art. 9, secondo comma, della Costituzione”.

Alla luce di tutto quanto esposto appare già sufficientemente giustificata e motivata l’esistenza delle agevolazioni fiscale in ordine al patrimonio culturale, ciò nonostante merita un breve cenno anche la tutela sovranazionale a questo riservata.

La tutela del patrimonio culturale è un obiettivo che si pone anche l’ordina- mento dell’unione europea. L’art. 3 del TUE all’ultimo comma attribuisce all’Unione il compito di vigilare sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimo- nio culturale europeo. Ancora all’art. 6 del TFUE, tra gli ambiti in cui l’UE ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri, troviamo quello della cultura70, _{mentre all’art. 167}

del medesimo trattato viene previsto che “l'azione dell'Unione è intesa ad inco- raggiare la cooperazione tra Stati membri e, se necessario, ad appoggiare e ad integrare l'azione di questi ultimi nei seguenti settori: [..] conservazione e salva- guardia del patrimonio culturale di importanza europea”.

Inoltre, nel 2005 si è tenuto a Faro il primo incontro di apertura alla firma della convenzione che prende il nome dalla città portoghese appena citata, con la quale i firmatari membri del consiglio d’Europa, hanno definito il patrimo- nio culturale e si sono impegnati “all'adozione di strategie di protezione e ge- stione del patrimonio culturale”71. _{L’Italia ha sottoscritto tale convenzione nel}

2013.

Particolare attenzione deve essere posta al divieto degli aiuti di Stato dell’Ue previsto all’art 107 del TFUE. Il primo comma di detta disposizione prevede il generico divieto di aiuti di stato ma prontamente, il comma terzo, elenca al- cune deroghe tra cui: “ gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conserva- zione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della 70_{A. Vozza, Art Bonus: ambito di applicazione e possibili sviluppi, in Corriere Tributario, 2019,} pag. 507 e ss.

71_{C. Carmosino, La Convenzione quadro del Consiglio d’Europa sul valore del patrimonio}

concorrenza nell'Unione in misura contraria all'interesse comune”72 _.

La ratio trova spiegazione nella neutralità del mercato comune, più precisa- mente si ritiene che il mercato venga distorto al verificarsi delle seguenti quat- tro condizioni:

che vi sia una fonte di risorse pubbliche;

che tali risorse procurino un vantaggio ai soggetti che svolgono una determi- nata attività economica;

che l’aiuto sia distorsivo per la concorrenza;

che ne derivi una distorsione negli scambi tra stati membri73.

Premesso che vi sarebbe molto da discorrere circa la possibilità che le attività culturali siano intese come attività economiche tout court e quindi se, al di là della deroga, possa applicarsi il generale divieto di aiuto di stato nei casi speci- fici, l’eccezione di cui sopra è il frutto di un bilanciamento di interessi, posto che, il livello di meritevolezza di tutela del “bene” cultura non può dirsi infe- riore a quello della concorrenza 74_.

Per cogliere a pieno l’importanza del discorso va tenuto a mente che “attual- mente l'Italia e la Cina sono le nazioni che detengono il maggior numero di siti inclusi nella lista dei patrimoni dell'umanità”75_.