Nel presente paragrafo indaghiamo l’impatto dell’introduzione delle misure di contrasto alla povertà sull’organizzazione dei servizi territoriali, e le eventuali innovazioni prodotte.
Ripensare i servizi
Da quanto emerge dall’analisi, nel 41% dei distretti (11 casi) l’introduzione delle misure è stata un’occasione per ripensare l’organizzazione dei servizi sul territorio a livello di ambito distrettuale.
Figura 39: Impatto delle misure di contrasto alla povertà sull’organizzazione dei servizi (numero di ambiti
distrettuali).
Anche se la maggioranza dei distretti ha risposto negativamente, il 41% di risposte affermative ci sembra un dato positivo, considerata l’inerzia istituzionale della pubblica amministrazione. I distretti hanno poi successivamente spiegato il motivo della loro risposta. Un ambito distrettuale ha riportato come sia stato ripensato il modello di presa in carico dell’utenza: è stata assunta in modo strutturato l’impronta progettuale e del contratto scritto per ogni presa in carico, in modo che all’impegno del servizio corrispondesse sempre un impegno della persona; prima ciò non era indispensabile. Questa modalità di lavoro per progetti era già presente nella pratica professionale, ma il modo in cui è stata strutturata e resa indispensabile è una grande innovazione rispetto alla prassi precedente. A questo proposito, una responsabile di ufficio di piano ha affermato: "Per quanto riguarda gli assistenti sociali, il primo pensiero in relazione alle nuove misure è stato quello del carico di lavoro, perché siamo un territorio che ha pochi operatori. Come coordinatori abbiamo sempre cercato di far passare il messaggio che queste misure sono un’opportunità per connotarsi all’interno della presa in carico in un modo diverso, non più come meri erogatori di contributi economici, ma come professionisti che lavorano sulla progettualità. Questo nuovo contesto ci rafforza come figure professionali, perché insieme al beneficio c’è un valore aggiunto, un patto progettuale. Ed esso non riguarda solo gli adulti, come forse prima era più probabile accadesse, specie per i colleghi che si occupano di contributi socio-assistenziali, ma è una vera presa in carico del nucleo familiare, con un’attenzione specifica anche ai minori, con un lavoro che si fa insieme agli altri servizi. Ora gli assistenti sociali hanno uno strumento in più per contrattare con
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L’introduzione delle misure di contrasto alla povertà (Sia, Res, Rei) è stata un’occasione per ripensare l’organizzazione dei servizi sul territorio a livello di ambito distrettuale?
le famiglie e per effettuare una presa in carico di diversi aspetti. La previsione della presa in carico del nucleo è stata innovativa, ha effettivamente introdotto un approccio diverso: per il taglio che alcuni di noi hanno- di istruttore socioeconomico - eravamo generalmente più concentrati sulla parte economica, questo invece ci ha dato la possibilità di creare delle azioni per i membri (del nucleo familiare). Abbiamo dovuto ragionare così per capire che le misure rappresentassero una risorsa e non solo un onere per il servizio. E poi, per una volta, siamo all’interno di un contratto obbligatorio e vincolante. Noi abbiamo sempre utilizzato il patto sociale o contratto, però stavolta esso è all’interno di una cornice precisa, che non serve solo all’utenza ma anche a noi, ci aiuta a strutturare il nostro lavoro". Su questo, un altro intervistato ha affermato: "Il progetto personalizzato così strutturato è stato un modo per avere una ricomposizione all’interno di un unico progetto di tutti gli attori che lavorano su quel nucleo e di tutte le risorse che vengono investite; ricomporre il quadro di attori, risorse e impegni del nucleo, con - in aggiunta - il tema della condizionalità. Quest’ultima convince molto a livello teorico, anche se è più difficile capire se venga effettivamente utilizzata: qui ad esempio è stata applicata solo in caso di mancata sottoscrizione del patto. Un po’ perché agisce sempre il meccanismo per cui l’assistente sociale alla fine un compromesso lo trova; un po’ perché se sono persone che avevi già in carico è difficile da applicare". In un altro caso, l’introduzione delle misure ha portato alla definizione di un unico modello di lavoro a livello distrettuale (con la creazione di un coordinamento dell’unione di comuni/distrettuale), con la costituzione di equipe a livello sovracomunale; inoltre l’approccio al tema della povertà è stato reso omogeneo sul territorio, grazie sia alle misure di contrasto alla povertà che alla definizione di fragilità proposta dalla regione Emilia Romagna. Questa tendenza verso l’omogeneizzazione, mirata a superare la frammentazione nell’interpretazione e nelle risposte ai problemi legati alla povertà, era uno degli obiettivi della legge nazionale. Essa si è registrata anche in un altro ambito distrettuale, in cui per la prima volta sono stati assunti assistenti sociali ed educatori a livello dell’intero distretto, andando così a configurare un primo pezzo di "servizio sociale" unico all’interno del distretto sull’area della vulnerabilità, per dare risposte unitarie ed omogenee nell’intero territorio. Questo, a detta del compilatore, ha rappresentato una vera novità, anche se si sta tutt’ora indagando come questo primo pezzo di servizio sociale unico distrettuale sull’area della povertà possa integrarsi con l’agire quotidiano del servizio sociale territoriale, che continua ad essere organizzato a livello sub-distrettuale. In un territorio della Romagna, è cambiata la gestione e l’organizzazione dello sportello sociale: questa funzione è stata
internalizzata e riorganizzata in cinque sedi locali. La nuova gestione del servizio ha permesso anche l’ampliamento degli orari di apertura al pubblico. Un territorio ha parlato di modifiche nella ripartizione delle competenze tra i diversi livelli, con le funzioni di accesso/presa in carico/attivazione e verifica dei progetti individualizzati dislocate a livello comunale e quella della valutazione (assessment) a livello sovracomunale. Un territorio ha fatto riferimento alla creazione e assegnazione di mansioni nuove relative al coordinamento dello specifico processo di implementazione delle misure. Come sottolineato precedentemente, la maggiore integrazione si configura anche come innovazione organizzativa qualora comporti la creazione di elementi organizzativi nuovi, mutate ripartizioni delle funzioni, procedure inedite. Qualcuno ha fatto invece riferimento ad un nuovo ruolo del servizio sociale professionale, senza però fornire ulteriori dettagli: senz’altro le misure di contrasto alla povertà hanno dato una rinnovata centralità al ruolo dei servizi sociali territoriali come perno e sintesi dell’intervento unitario sul nucleo familiare. In questo senso, l’introduzione delle misure può rappresentare una occasione per ripensare il ruolo del servizio sociale in relazione agli altri attori della cura, della promozione e dello sviluppo della persona. Un ambito distrettuale ha riferito che l’introduzione delle misure di contrasto alla povertà ha comportato un lavoro sui piani di zona per potenziare la rete di servizi interni e quelli erogati da soggetti diversi. In un territorio è stato realizzato un coordinamento unico delle misure a livello distrettuale e sviluppato un protocollo comune con linee guida sulla povertà e l’inclusione sociale e la previsione di un unico modello di scheda per la stesura del progetto sociale individualizzato, con la conseguenza di una maggiore omogeneità degli strumenti di contrasto alla povertà nei differenti territori. Le misure di contrasto alla povertà hanno contribuito anche ad andare nella direzione di una maggiore trasversalità tra servizi: "È stata un’ottima occasione per ripensare i diversi servizi a favore dei cittadini in un’ottica trasversale". Infine in un ambito è stata costituita, presso l’ufficio di piano, una équipe specialistica per l'inserimento lavorativo delle persone fragili, che lavora in stretto contatto con i servizi sociali comunali, e questo ha rappresentato un modo di ripensare il supporto all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate.
Le innovazioni
Abbiamo poi chiesto esplicitamente ai distretti se l’introduzione delle misure di contrasto alla povertà avesse stimolato delle innovazioni sul territorio, anche al di fuori dell’organizzazione dei servizi vista sopra.
Figura 40: Innovazioni territoriali a seguito dell’introduzione delle misure di contrasto alla povertà
(numero di ambiti distrettuali).
Molte delle risposte ripetevano elementi già emersi precedentemente. Un territorio ha risposto negativamente poiché "le innovazioni erano già presenti e sono state semplicemente confermate, consentendo alle nuove misure di inserirsi in un sistema inclusivo già costruito in rete con i soggetti del privato sociale, semplicemente aumentando la «cassetta degli attrezzi». Qualche sinergia in più si è iniziata a strutturare con i Centri di Ascolto delle Caritas, già partner privilegiati di tutte le azioni inclusive, perché hanno chiesto di essere informati rispetto alle nuove misure in modo da poter svolgere un ruolo di informazione ed accompagnamento ai servizi". Nei territori come questo, dove era già presente un buon livello di integrazione, è probabile che vi sia stata una maggiore facilità nel recepire le nuove misure. Un altro territorio ha risposto, invece, che "per il momento" non vi erano state innovazioni, ma riconosceva la portata innovativa delle misure e il fatto che avrebbero avuto un impatto nel lungo periodo rispetto a cambiamenti e innovazioni possibili. In tre territori vi sono stati invece elementi interessanti di novità. Il primo è stato la creazione di gruppi di lavoro dal basso aperti ai diversi operatori degli sportelli sociali, nonché agli assistenti sociali e ai diversi soggetti erogatori: questa modalità di lavoro dal basso congiunta, interprofessionale, per la comprensione, il confronto e l’elaborazione delle nuove misure di contrasto alla povertà ha senz’altro rappresentato una innovazione positiva. Il secondo elemento di novità è stato lo stimolo dato dalle misure di contrasto alla povertà al lavoro di comunità: "Gli attori del sistema sono stimolati a svolgere un lavoro di comunità, nella consapevolezza
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L’introduzione delle misure di contrasto alla povertà (Sia, Res, Rei) ha stimolato delle innovazioni sul territorio?
che i soggetti già attivi sul tema del contrasto alla povertà sono molteplici, e che occorre creare una rete". Il terzo elemento ha riguardato in particolar modo l’applicazione della legge 14/2015, che "ha creato un modo di comunicare tra servizi molto innovativo; un sistema di notifiche reciproche regolate dal sistema informativo, che avvisa gli operatori quando un altro servizio ha portato a termine una procedura che coinvolge anche te". Quest’ultima innovazione ci sembra però più pertinente alle modalità di lavoro dei servizi che non al lavoro con il territorio.
L’aspetto del lavoro di comunità è stato indagato con una domanda specifica.
Figura 41: Impatto delle misure di contrasto alla povertà sul lavoro di comunità (numero di ambiti
distrettuali).
In venti casi (74%) le misure di contrasto alla povertà hanno avuto una influenza positiva nello stimolare il lavoro con la comunità; nell’85% di questi casi (nel numero di 17) l’influenza è stata "leggera", nei restanti tre (15%) rilevante. Per gli altri sette ambiti distrettuali (26% dei casi) invece non c’è stato impatto. Il lavoro di comunità è stato in parte stimolato dalla presa in carico del nucleo: negli studi di caso abbiamo visto che esso è stato particolarmente importante per i membri del nucleo familiare il cui obiettivo di progetto non poteva essere l’attivazione lavorativa, ma l’inclusione sociale. In questi casi, la ricognizione delle risorse territoriali è stata particolarmente utile a raggiungere altri obiettivi, come quello della socializzazione e dell’uscita da una condizione di isolamento.
Sì, molto, 3 Ha leggermente influito
positivamente, 17
Non particolarmente, 6
Decisamente no, tutto è rimasto come prima, 1
L’introduzione delle misure di contrasto alla povertà (Sia, Res, Rei), con la presa in carico dell’intero nucleo familiare, ha contribuito allo sviluppo di reti territoriali in ambito distrettuale e a un lavoro con la comunità?
A chiusura di questa parte di indagine abbiamo lasciato nel questionario uno spazio aperto, chiedendo di descrivere eventuali criticità o aspetti positivi che si volessero evidenziare, con particolare riguardo alle innovazioni e agli impatti sulla governance dei servizi e dell’ambito distrettuale generati dall’applicazione delle misure di contrasto alla povertà. Era uno spazio libero, per lasciar eventualmente emergere osservazioni non espresse nelle domande più strutturate. Di seguito riportiamo prima gli aspetti positivi riscontrati, e poi le criticità. A seguire, una sezione di dettaglio specifico su innovazioni e criticità relative all’applicazione della legge 14 del 2015 sull’inclusione sociale e lavorativa. Essendo uno spazio libero, le annotazioni fatte dai distretti hanno riguardato aspetti diversi, che spesso si sono sovrapposti ad osservazioni già fatte e che noi riportiamo in ordine sparso, data l’eterogeneità dei campi di riferimento.
Innovazioni e criticità seguite all’introduzione delle misure di contrasto alla povertà
Un territorio ha riconosciuto che "per la prima volta nella storia della Repubblica si assiste alla creazione di una misura minima di sostegno economico di carattere universalistico. Questo potenzialmente, in una eventuale evoluzione ed estensione della misura, potrebbe cambiare il lavoro dei servizi sociali consentendo di risolvere a monte problemi generalizzati di povertà e consentendo di concentrarsi su azioni preventive o di presa in carico più mirate a situazioni di maggiore gravità. Di fatto invece in questi anni ci si è trovati a fronteggiare il tema con poche risorse e molta creatività". Questa affermazione ha messo in luce un aspetto rilevante del lavoro sociale. Moltissime richieste ai servizi sociali riguardano il sostegno economico, e impegnano molto tempo degli assistenti sociali. La previsione di una misura generosa di contrasto alla povertà potrebbe dare una risposta automatica ed esaustiva a tali bisogni, liberando così lo spazio per interventi che si concentrino unicamente sugli aspetti non materiali del problema.
Altri territori hanno ripetuto in questa sezione osservazioni già fatte precedentemente, sottolineando aspetti positivi come il consolidamento del lavoro con il centro per l’impiego; una maggiore condivisione dei problemi e la gestione congiunta delle possibili soluzioni; la strutturazione ed implementazione di un sistema di lavoro integrato fra i servizi coinvolti; il fatto che il patto con il servizio abbia riacquisito una connotazione precisa e funzionale; la presenza di equipe multidisciplinari che hanno innescato nuove sinergie; il rafforzamento di un approccio sovracomunale al tema della povertà e il maggior coordinamento tra sportelli sociali e assistenti sociali. Sono però stati evidenziati anche elementi nuovi, anche se portati da singoli distretti. In alcuni casi, è emerso il
rafforzamento della co-progettazione e corresponsabilità con il terzo settore nella condivisione dei progetti: un passo sulla via della costruzione di quel welfare di comunità auspicato dalla programmazione regionale. Proprio perché l’intervento deve concentrarsi sull’intero nucleo familiare, anche le risorse messe in campo devono attingere a uno spettro di possibilità e opportunità che non può limitarsi solo alle tradizionali risposte del servizio sociale, ormai insufficienti. Possiamo quindi dire che le misure di contrasto alla povertà hanno valorizzato e incentivato la creazione di partenariati più forti. In un territorio, si è sperimentata l’attivazione di un rapporto con una agenzia per il lavoro privata per gli aspetti lavoristici, e questo è stato vissuto dagli operatori – abituati a rapportarsi con il centro per l’impiego - come una innovazione. Laddove invece il coinvolgimento di reti territoriali e comunitarie era una modalità di lavoro già presente, l’introduzione delle misure di contrasto alla povertà ha contribuito a consolidarla. È stato poi evidenziato come le misure abbiano suscitato una nuova attenzione al tema, che è divenuto oggetto di monitoraggio "concreto81". Sembra inoltre che in alcuni casi la
maggiore collaborazione fra enti e servizi inizialmente distanti abbia fatto emergere eventuali "doppioni" nelle risposte dei diversi servizi, e abbia quindi permesso una migliore razionalizzazione dei contributi da parte di istituzioni differenti. La creazione dell’equipe multidisciplinare ha generato una maggiore consapevolezza della "globalità" della presa in carico delle famiglie, aumentando le possibilità di riuscita sia per il maggior coordinamento delle azioni che per la percezione da parte delle famiglie di una rete coerente e coordinata di interventi. Un altro effetto positivo riscontrato, ma qui il compilatore non è entrato nel dettaglio, è stato lo "sviluppo della rete dei servizi". Un distretto ha messo in luce come l’introduzione delle misure avesse portato alla condivisione dei modelli organizzativi e alla revisione dei carichi di lavoro. Un altro territorio ha invece voluto evidenziare il buon coinvolgimento dei politici locali, che si sono resi disponibili ad ascoltare e partecipare alla fase di progettazione delle misure, e successivamente si sono attivati per coinvolgere il settore produttivo locale in modo da trovare opportunità lavorative valide sul territorio. Un distretto si è invece posto l’obiettivo – nuovo - di mettere a disposizione del servizio sociale territoriale una mappatura delle risorse esistenti e di indicare al terzo settore i referenti distrettuali per le politiche di contrasto all’esclusione sociale, in modo da migliorare l’implementazione
della progettualità, specie in relazione alle azioni di connessione con la comunità realizzate in ambito comunale.
Vediamo quindi come nei diversi territori vi siano stati una serie di movimenti, innescati dall’introduzione delle misure di contrasto alla povertà, che hanno fatto imboccare direttrici di cambiamento e trasformazione, per quanto non sempre rilevanti.
Per quanto riguarda invece il lato delle criticità, esse si riferiscono a diversi aspetti. In primo luogo, è stato evidenziato come le misure intercettino pochissimi utenti, in proporzione ai numeri delle prese in carico totali, essendo le soglie di accesso piuttosto basse. Ciò fa sì che -in sostanza- rimangano ampie fasce di povertà che i servizi devono continuare a fronteggiare con i pochi strumenti a disposizione. Inoltre, il carico di lavoro amministrativo causato dalle misure è stato considerato elevato e le risorse destinate ad implementare la rete dei servizi insufficienti (al momento della rilevazione); il numero di istruttorie portate avanti era elevato, e molti cittadini che avevano fatto domanda non erano stati ammessi, con grande spreco di tempo per gli operatori e i cittadini. Anche un altro territorio è tornato sui requisiti di ammissione troppo restrittivi richiesti dalle misure di contrasto alla povertà, e ha sottolineato la difficoltà di intercettare situazioni ad alta fragilità: in verità non era molto chiaro a cosa volesse riferirsi con quest’ultima affermazione, se al fatto che le persone in situazione di grave deprivazione – come le persone senza dimora – non arrivassero a fare domanda, o se invece al fatto che gli strumenti progettuali per la presa in carico non riuscissero a garantire una effettiva inclusione sociale delle persone più fragili: entrambe le cose accadono nella realtà. In merito alla parte progettuale, un ambito distrettuale ha affermato che vi sono state grosse limitazioni dovute alla limitata conoscenza dei servizi offerti da operatori/istituzioni diversi da quelli chiamati a scrivere il progetto; e che le reali possibilità lavorative erano troppo ridotte rispetto alle aspettative dei nuclei coinvolti. È stata inoltre sottolineata la rigidità strutturale di queste misure, l’eccessiva burocratizzazione e la complessità del percorso di attuazione. A questo proposito un altro territorio ha rilevato l’eccessivo appesantimento in termini procedurali sugli operatori del servizio di sportello sociale e sugli assistenti sociali, in relazione al numero di operatori in servizio. A questo si è parzialmente cercato di dare una risposta – come illustrato sopra – tramite assunzioni di nuovo personale, quasi tutto – però - a tempo determinato. Rispetto alle assunzioni temporanee, un ambito distrettuale ha rilevato una criticità "relativa all’eccessiva volatilità del personale assunto grazie al Pon, che fino ad oggi non ha garantito stabilità nel tempo. Chi è assunto in modo precario, rimane poco tempo in servizio e cambia
appena possibile verso soluzioni più stabili". Oltre alla carenza di personale, un ambito distrettuale ha parlato di difficoltà di tipo organizzativo per la necessità di "ripensare" i servizi in risposta a queste nuove misure. Un territorio ha affermato che "la mancanza di costanza delle erogazioni legate alle misure di inclusione non ha generato percorsi alternativi, e le misure si sono semplicemente affiancate al lavoro ordinario e già previsto sui casi. È indubbio che si tratti di risorse aggiuntive, ma ad oggi l’influenza sulle famiglie beneficiarie è davvero minima". La mancanza di costanza delle erogazioni monetarie da parte dell’Inps può essere intesa come irregolarità temporale nei versamenti: come è