Il rafforzamento dei servizi
Come abbiamo prima evidenziato, molti ambiti distrettuali hanno segnalato difficoltà operative nell’applicazione delle misure di contrasto alla povertà; queste sono state in parte legate alla carenza di organico. In quasi tutti i distretti (89%) l’introduzione delle misure di contrasto alla povertà ha comportato la necessità di ampliare le unità di personale, con l’assunzione di nuove figure professionali.
Figura 33: Numero di ambiti dove è stato assunto nuovo personale per la gestione delle misure di contrasto
alla povertà.
Analizzando il dettaglio della composizione del nuovo personale assunto, abbiamo però riscontrato come la gran parte di queste nuove assunzioni fosse costituita da personale a tempo determinato. Un ambito distrettuale non ha invece quantificato il personale assunto, mentre in un caso è stato chiarito che le quattro unità aggiuntive per il rafforzamento dello sportello sociale erano state fornite dall’Azienda di servizi alla persona, tramite assegnazione temporanea al Comune. In un caso è stato specificato che l’assunzione era avvenuta tramite agenzia interinale.
Tabella 21: Numero di unità e tipologie di assunzione del nuovo personale
Se la risposta alla domanda precedente è sì, quante unità sono state assunte (in tutto il distretto) a tempo indeterminato e quante unità a tempo determinato?
Full time Part time Non specificato Totale
Tempo determinato 10 5 46 61
Tempo indeterminato 1 1
Non specificato 1 7 8
Totale 10 6 54 70
Considerato che i distretti sono 38, l’aumento medio di personale per distretto è stato pari a 1,8 unità.
I fondi con cui è stato assunto nuovo personale – per i distretti che hanno risposto alla domanda - provenivano sempre dal Programma Operativo Nazionale (Pon) Inclusione. Il
24
3
Sì No
È stato assunto nuovo personale in ambito distrettuale per la gestione delle misure di contrasto alla povertà?
Pon Inclusione è finanziato per due terzi da risorse provenienti dal Fondo Sociale Europeo e per un terzo dal cofinanziamento nazionale. Il Programma utilizza i fondi strutturali per sostenere cinque linee principali di azione in tema di lotta alla povertà e all’esclusione sociale:
• Asse 1: Sostegno a persone in povertà e marginalità estrema - Regioni più sviluppate;
• Asse 2: Sostegno a persone in povertà e marginalità estrema - Regioni meno sviluppate e in transizione;
• Asse 3: Sistemi e modelli di intervento sociale; • Asse 4: Capacità amministrativa;
• Asse 5: Assistenza tecnica.
Attualmente79 la dotazione del Pon per il periodo 2014-2020 è pari a 1.320 milioni euro,
di cui 883 milioni di euro dal Fondo Sociale Europeo e 437 milioni di euro da fondi nazionali. Gran parte di queste risorse, poco più dell’ottanta per cento, pari a 1.066 milioni di euro80, sono destinate a finanziare gli Assi 1 e 2, mirati a supportare l’attuazione prima
del Sostegno per l’inclusione attiva e poi del Reddito di inclusione, oltre che – in maniera molto minore – a potenziare i servizi per le persone senza dimora. Con l’avviso pubblico n.3/2016, 486 milioni del Pon Inclusione sono stati destinati agli Ambiti territoriali per finanziare gli interventi destinati ai beneficiari del Sia o del Rei, ed anche a rafforzare i servizi loro dedicati. Gli Ambiti territoriali potevano partecipare al bando presentando dei progetti all’interno di tre azioni ammissibili: Azione 1 – Rafforzamento dei servizi sociali; Azione 2 – Interventi socio-educativi e di attivazione lavorativa; Azione 3 – Promozione di accordi di collaborazione in rete. La regione Emilia Romagna ha ottenuto un ammontare di risorse pari a 10.377.919 euro, che sono stati ripartiti tra gli ambiti territoriali in base alla popolazione residente.
79 Giugno 2018.
Tabella 22: Ripartizione (euro) delle risorse dell’Avviso Pon n. 3/2016 tra gli ambiti distrettuali dell’Emilia Romagna
Fonte: nostre elaborazioni dati del Ministero del lavoro e delle politiche sociali
Denominazione ambiti territoriali Emilia-Romagna Riparto risorse periodo 2016-2019
Distretto di Piacenza 238.476,00
Distretto Levante 253.034,00
Distretto di Ponente 180.093,00
Distretto di Parma 512.883,00
Distretto di Fidenza 241.894,00
Distretto di Valli Taro e Ceno 106.272,00
Distretto Sud Est 177.542,00
Distretto Val d'Enza (Montecchio Emilia) 146.074,00 Distretto Reggio Emilia 528.561,00
Distretto di Guastalla 167.966,00
Distretto di Correggio 132.561,00
Distretto di Scandiano 189.960,00
Distretto Castelnuovo ne' Monti 78.334,00
Distretto di Carpi 244.604,00
Distretto Mirandola 199.576,00
Distretto di Modena 431.737,00
Distretto di Sassuolo 279.468,00
Distretto di Pavullo nel Frignano 95.522,00
Distretto di Vignola 210.795,00
Distretto di Castelfranco Emilia 176.106,00 Distretto Casalecchio di Reno 258.511,00 Distretto Porretta Terme 131.505,00 Distretto San Lazzaro di Savena 179.676,00
Distretto Imola 310.386,00
Distretto Pianura Est 368.873,00
Distretto Pianura Ovest 192.464,00
Distretto di Bologna 900.516,00
Distretto Ovest 182.875,00
Distretto Centro Nord 408.543,00
Distretto Sud Est 234.227,00
Distretto Ravenna 466.713,00
Distretto Lugo 240.188,00
Distretto Faenza 207.178,00
Distretto Forlì 436.394,00
Distretto Rubicone 213.751,00 Distretto Area di Rimini 517.456,00 Distretto Area di Riccione 264.178,00
Totale 10.377.919,00
Un solo ambito distrettuale, accanto ai fondi del Pon, ha utilizzato per le assunzioni anche i fondi regionali provenienti dal fondo sociale regionale.
Figura 34: Tipologia di fondi utilizzati per l’assunzione di nuovo personale (numero di ambiti distrettuali).
La domanda prevedeva la possibilità di più risposte, per questo la somma è superiore a 24, che è il numero di distretti che hanno assunto nuovo personale sui 27 che hanno risposto al questionario. Il 100% degli ambiti distrettuali che hanno assunto ha utilizzato fondi nazionali ed europei (Pon) e solo in un caso sono stati utilizzati, in aggiunta, fondi regionali.
L’utilizzo di fondi regionali, europei e nazionali per il finanziamento delle misure di contrasto alla povertà ha complessivamente aumentato le risorse dei Comuni nel campo delle politiche sociali. Questo è infatti avvenuto nel 63% degli ambiti distrettuali (nel numero di 17 su 27). In tre territori (11% dei casi), invece, la situazione è rimasta immutata, perché con l’arrivo dei fondi finalizzati alla povertà parte delle risorse locali destinate al sociale è stata spostata su altri capitoli di spesa, lasciando sostanzialmente inalterato il quadro complessivo delle risorse.
24 1
Nazionali e Europei Regionali
Figura 35: Impatto delle misure di contrasto alla povertà sulla dotazione complessiva di risorse per il
sociale (numero di ambiti distrettuali).
Tuttavia, ci sembra molto interessante la riflessione di un intervistato: "Queste misure hanno bisogno di un maggiore investimento e accompagnamento; puoi senz’altro ridurre una parte dei contributi economici prima destinati al sociale, ma hai bisogno di investire maggiormente sul personale e sull’accompagnamento sociale. Non devi quindi diminuire le risorse, ma trasformarle da contributi a servizi". In quattro ambiti (15%) tale spostamento di risorse tra capitoli di spesa diversi non è ancora avvenuto, ma al momento della compilazione del questionario se ne stava discutendo. Tre territori (11%) non sono stati invece in grado di dare una risposta al quesito.
Figura 36: Impatto delle misure di contrasto alla povertà sull’utilizzo dei fondi (numero di ambiti
distrettuali). 17 3 4 3 Sì le ha complessivamente aumentate
No, con l’arrivo dei fondi nazionali su queste misure c’è stata una conseguente riduzione dei fondi a livello locale
Ancora non c’è stata una riduzione dei fondi destinati al sociale, ma se
ne sta discutendo
Non siamo in grado di valutarlo
L’introduzione del Sia, del Rei e del Res, finanziati da fondi nazionali e regionali, ha mediamente aumentato le risorse dei Comuni sul sociale o i fondi locali sono stati conseguentemente ridotti?
Sì, è stata un’occasione per ripensare e razionalizzare l’uso delle risorse a livello di distretto, 5
In parte, 16 No, 3
Altro , 3
L’introduzione delle misure di contrasto alla povertà (Sia, Res, Rei) ha aiutato a razionalizzare le risorse provenienti da diverse fonti, e a metterle a sistema intorno ad una misura unica di presa in carico del nucleo, contrastandone la dispersione?
Nel 78% dei distretti (nel numero di 21) l’introduzione delle misure di contrasto alla povertà ha aiutato a razionalizzare le risorse provenienti da diverse fonti e metterle a sistema intorno ad una misura unica di presa in carico del nucleo, contrastandone la dispersione. In questi distretti, nel 76% dei casi (16 ambiti) il contributo alla razionalizzazione e finalizzazione delle risorse è stato parziale, mentre nel restante 24% (5 ambiti) è stato rilevante. Questo accade perché le misure di contrasto alla povertà comportano una progettualità obbligatoria sull’intero nucleo, che - per i nuclei precedentemente in carico ai servizi - deve includere anche la eventuale progettualità già sviluppata; tale progettualità deve essere multidimensionale e riguardare i diversi membri familiari nelle differenti dimensioni della loro vita. In questo senso, il progetto è lo strumento attraverso cui si realizza una progettualità globale, e come tale dovrebbe costituire il punto di sintesi di tutti gli interventi e le risorse attivate per il nucleo, evitando dispersioni e sovrapposizioni. In tre territori (11% dei casi) l’introduzione delle misure di contrasto alla povertà non ha avuto alcuna influenza sull’organizzazione delle risorse, mentre altri tre (restante 11%) hanno risposto "altro", dettagliando subito dopo la risposta. Il primo di questi ambiti distrettuali ha evidenziato come le risorse già fossero gestite in modo unitario nel distretto; un secondo ambito distrettuale ha invece ritenuto che fosse presto per valutare questo aspetto, poiché le novità introdotte dall’impianto delle misure non erano ancora state metabolizzate dal sistema organizzativo, che faticava ad inquadrarle; infine, l’ultimo territorio ha affermato che erano già presenti strategie organizzative di razionalizzazione degli interventi a favore del nucleo familiare, e che la nuova misura si era solo inserita in questo contesto, rappresentando un elemento di consolidamento; inoltre ha sottolineato che era già presente nell’area dell'inclusione sociale un approccio non assistenziale e di stampo educativo e comunitario, che ha sempre previsto, ove possibile, azioni che responsabilizzassero il beneficiario.
La riorganizzazione di strutture e servizi
Per quanto concerne invece la struttura organizzativa, nel 74% degli ambiti distrettuali (nel numero di 20) l’introduzione delle misure di contrasto alla povertà ha comportato modifiche organizzative, che sono state rilevanti in sette casi e non rilevanti nei restanti 13. In tre territori (11% degli ambiti), invece, non ci sono state modifiche organizzative. I restanti quattro ambiti distrettuali (15%) hanno scelto la risposta "altro", andando poi a dettagliarla: un distretto ha affermato che l’introduzione delle misure di contrasto alla povertà ha comportato non la modifica ma l’"integrazione" di misure organizzative esistenti. Un secondo ambito ha invece sostenuto che "l’attuazione delle misure ha avuto
un impatto organizzativo importante sugli assetti del servizio, con un aumento considerevole dei carichi di lavoro degli operatori coinvolti a fronte dell'impossibilità di prevedere modifiche organizzative ed assunzioni di personale". Il terzo ambito distrettuale ha affermato di non poter dare una risposta alla domanda, poiché i servizi sociali territoriali di otto comuni (dei nove dell’ambito) erano stati conferiti da relativamente poco tempo all’Unione di comuni e questo aveva comportato un difficile momento di confusione. Infine, l’ultimo ambito ha specificato che erano solo state definite nuove procedure (non interpretandole, quindi, come modifiche organizzative).
Figura 37: Trasformazioni organizzative seguite all’introduzione delle misure di contrasto alla povertà
(numero di ambiti distrettuali).