In questa sezione analizziamo come sono state implementate le misure di contrasto alla povertà da parte degli assistenti sociali. Poiché le misure sono basate su due pilastri, il beneficio economico e il progetto personalizzato, abbiamo chiesto in primo luogo agli
12% 5% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
operatori se le risorse che avevano a disposizione per dare corpo e contenuto ai progetti fossero sufficienti ad una adeguata implementazione degli stessi.
Figura 48: Quantità di risorse destinate ai progetti (% di assistenti sociali).
La risposta è stata negativa nel 63% dei casi, positiva solo nel 34% delle risposte (il 3% non ha risposto). Questo è un dato che deve destare preoccupazione, perché - in assenza di adeguati strumenti a disposizione degli assistenti sociali – il progetto personalizzato perde di senso, e rischia di diventare un mero adempimento formale, diventando un costo inutile per l’amministrazione (che retribuisce gli operatori, i quali lavorano a vuoto), oltre ad essere inefficace per gli utenti. Abbiamo trovato riscontro a questa affermazione quando abbiamo analizzato la risposta che gli operatori sociali hanno dato sull’efficacia dei progetti personalizzati: nel 40% dei casi essi sono stati infatti ritenuti di poca o nessuna efficacia reale, e questo può essere messo parzialmente in relazione con la scarsità di risorse a disposizione.
Solo una minoranza di assistenti sociali – il 42% - è riuscita ad attivare risorse aggiuntive sui progetti personalizzati, oltre il beneficio economico previsto dalla carta acquisti; e solo il 2% degli assistenti sociali ha ritenuto queste risorse rilevanti. In questo 2% di casi, le risorse attivate hanno riguardato in un caso "opportunità formative integrate (corsi di formazione, tirocini), servizi per l'impiego (per es. gruppi di empowerment), servizi sanitari (neuropsichiatria infantile) e risorse del welfare comunitario"; in un altro caso, invece, "i progetti sono stati integrati dalle risorse del servizio e della comunità poiché la presa in carico viene strutturata come le altre; parliamo quindi di scouting, legge 14,
34%
63%
Sì No
Le risorse che hai a disposizione ti permettono di sviluppare adeguatamente il progetto?
attività di volontariato, attività laboratoriali, distribuzioni alimentari, connessione con la rete presente".
Figura 49: Capacità di attivare risorse aggiuntive sui progetti (% di assistenti sociali).
Se andiamo invece ad analizzare le motivazioni di coloro che sono stati "abbastanza" in grado di attivare risorse aggiuntive, il 40% degli assistenti sociali, in molti casi si è fatto riferimento ai percorsi di inserimento lavorativo e alle risorse messe a disposizione dalla legge 14/2015 (orientamento, tirocini ecc.); un operatore ha specificato che utilizzava queste ultime misure soprattutto per i giovani Neet. In diversi altri casi, invece, le risorse attivate hanno riguardato percorsi di volontariato; come ha riportato un operatore: "Molte persone cercano anche una loro visibilità sociale, non solo il mero sostentamento economico". Alcune risorse aggiuntive sono venute da collaborazioni con Caritas e terzo settore. Altre sono state funzionali al raggiungimento dell’obiettivo finale di reinserimento lavorativo o sociale: "iscrizioni al nido per mamme sole con figli" (in un solo caso), "abbonamento bus per avvio tirocinio/lavoro/corsi di formazione". In altri casi, è stata supportata la ricerca di autonomia abitativa: "co-housing" o "ricerca di un’abitazione più consona ai bisogni familiari". Oppure si è sostenuto il nucleo nei bisogni alimentari con l’invio a mense o empori solidali. Gli strumenti attivati rientravano generalmente nel ventaglio di risorse che l’assistente sociale aveva a disposizione anche prima dell’introduzione delle misure di contrasto alla povertà: "Per molti nuclei ho attivato anche altre risorse che utilizzo abitualmente nelle prese in carico (educatore, agevolazioni sui trasporti pubblici, invio ad altri servizi specialistici, aiuto alimentare
2%
40% 41%
16%
Molto Abbastanza Poco No
Sei riuscita/o ad attivare risorse aggiuntive (oltre al beneficio economico della misura) sui progetti?
ecc.)". A volte sono stati erogati contributi economici aggiuntivi, "in quanto la sola misura non copre tutte le necessità della famiglia"; a volte si inviavano le persone utenti ad altri servizi (centro famiglie, consultorio, centro di salute mentale). Un operatore ha segnalato l’attivazione di percorsi di inserimento sociale rivolti alle donne dei nuclei beneficiari (scuola di italiano, attività ricreative, ingresso al centro famiglie).
Vediamo che, invece, nel 57% dei casi gli assistenti sociali non sono stati in grado di attivare – o lo sono stati poco – risorse aggiuntive, e possiamo quindi ipotizzare che i progetti personalizzati si siano limitati ad affrontare solo una parte dei bisogni del nucleo, a meno che non vi fosse già un progetto attivo precedente. Il 41% degli assistenti sociali ha affermato di aver attivato "poche" risorse aggiuntive. Alcuni di questi hanno specificato che esse erano le risorse della legge 14/2015: è interessante vedere che la legge sia stata citata sia da chi ha pensato di aver attivato molte risorse, che da coloro che hanno ritenuto di averne attivate poche. Probabilmente gli assistenti sociali hanno avuto una diversa percezione dell’efficacia degli strumenti messi a disposizione dalla legge, che li ha indotti a dare valutazioni differenti. Un operatore, ad esempio, ha affermato, riguardo a questo: "Solo corsi formativi... fini a se stessi e finalizzati al sostentamento degli enti formativi…nessuna ipotesi di lavoro concreto o concretizzabile". In altri casi, la scarsa attivazione di risorse aggiuntive è dipesa dal fatto che vi fossero già da prima alcune risorse spese per il nucleo; in altri dal fatto che non fosse stata rilevata alcuna complessità della situazione familiare: "Le risorse aggiuntive che avevo in mente le ho attivate per i casi che avevo già in carico e le avevo attivate prima dei progetti Sia/Res. Le altre situazioni erano state in carico al servizio e poi avevano trovato una loro autonomia e sono tornate in carico perché con redditi bassi, ma non con necessità sociali particolari". Alcuni operatori hanno inviato i nuclei ad altri servizi (supporto psicologico, centro per l’impiego), a corsi di italiano o agli empori solidali per un supporto nella spesa. Raramente è stata segnalata l’attivazione di contributi economici integrativi alle misure di contrasto alla povertà. In generale, comunque, tali risorse a supporto dei progetti non sono state ritenute rilevanti dagli operatori che le hanno attivate.
Tra coloro che non sono stati in grado di attivare nulla di aggiuntivo, il 16% degli operatori, le motivazioni sono state diverse. Alcuni operatori non le hanno specificate; altri hanno constatato l’assenza di risorse a disposizione. In un caso, la difficoltà risiedeva nel lavoro "in batteria" che veniva richiesto all’assistente sociale, la quale doveva produrre velocemente progetti su progetti, senza avere il tempo per elaborare una vera progettualità; il progetto diveniva così un mero adempimento amministrativo: "Sono stati
elaborati progetti al minimo dell’investimento familiare; durante un colloquio di un’ora si deve compilare tutta la parte di analisi, poi elaborare il progetto, farlo firmare e protocollare per poi scansionarlo. Tutto alla stregua di una pratica amministrativa e non di costruzione di un progetto sociale vero". Sulla stessa linea un altro operatore: "Non ho attivato altre risorse: uno per scarsità di tempo da dedicare alla strutturazione del progetto (ma credo sia un aspetto da implementare, per dare più significato ai progetti), inoltre gli utenti in disagio economico - soprattutto nel nostro territorio (appennino) - hanno spesso molte difficoltà ad avere risorse per muoversi e il territorio non è ricco di mezzi pubblici". In altre situazioni, come già specificato, erano invece già attive delle risorse, all’interno di una progettualità preesistente al beneficio economico delle misure di contrasto alla povertà. Infine, un assistente sociale ha sottolineato che non ha potuto apportare risorse aggiuntive perché molti nuclei avevano solo bisogno di essere riassorbiti nel mondo del lavoro, cosa per la quale il servizio non aveva strumenti.
Per ciò che concerne il lavoro di comunità e l’attivazione di reti e risorse territoriali a supporto dei nuclei beneficiari, vediamo che esse non sono state attivate nel 54% dei casi, sono state attivate in parte nel 41% dei casi e solo per il 4% degli assistenti sociali hanno costituito un contributo importante.
Figura 50: Attivazione di reti e risorse di comunità (% di assistenti sociali).
Passiamo adesso ad analizzare un tema molto sentito dagli assistenti sociali, il carico di lavoro. Abbiamo chiesto se il carico di lavoro permettesse o meno di sviluppare adeguatamente il progetto personalizzato.
Molto , 4%
Abbastanza, 41% Poco, 39%
No, 15%
Figura 51: Sovraccarico di lavoro (% di assistenti sociali).
La risposta è stata negativa in due casi su tre (il 3% non ha risposto). È possibile che questa risposta sia parzialmente legata – come causa - a quella relativa alla percezione dell’efficacia dei progetti personalizzati: il 40% degli assistenti sociali ha infatti ritenuto che il progetto avesse poca o nessuna efficacia reale e si traducesse in un mero adempimento burocratico.
Il progetto personalizzato prevede che si debba fare una valutazione di tutti i bisogni e le risorse del nucleo. Per fare questo, bisognerebbe incontrare tutti i membri della famiglia. Nella pratica, però, ciò non sempre è avvenuto.
Figura 52: Conoscenza di tutti i membri del nucleo familiare (% di assistenti sociali).
29%
67%
Sì No
Il carico di lavoro ti permette di sviluppare adeguatamente il progetto? 4% 47% 42% 3% 3% Sempre Spesso Poco Mai Non risponde
Le risposte limite, "sempre" e "mai", si sono verificate solo in un piccolo numero di casi. Il grosso delle risposte si è diviso tra i due valori "poco" e "spesso" con una percentuale simile in entrambi i casi. Possiamo quindi dire che approssimativamente in una metà dei casi l’assistente sociale non ha incontrato o ha raramente incontrato tutto il nucleo, mentre in un’altra metà dei casi ciò tendenzialmente è avvenuto.
Incontrare il nucleo non significa prendere necessariamente in carico tutti i suoi membri, elaborando una progettualità per ciascuno. Come si evince dal grafico seguente, ciò è avvenuto infatti nel 32% dei casi.
Figura 53: Destinatari principali delle misure contenute nel progetto (% di assistenti sociali).
Nel 27% dei casi, invece, le misure del progetto si sono rivolte maggiormente verso il solo titolare della misura; nel 3% dei casi esse erano indirizzate verso i componenti minorenni e nel restante 36% dei casi sono state principalmente sviluppate per i componenti maggiorenni della famiglia. Il 2% degli intervistati non ha risposto alla domanda. Di fatto, l’attenzione alla progettualità per i minori è risultata residuale rispetto a quella per gli altri componenti del nucleo.
Abbiamo poi indagato l’aspetto della diffusione delle informazioni relative alle misure di contrasto alla povertà, per comprendere se gli operatori e le istituzioni si fossero fatti parte attiva nella promozione delle misure, cosa che potrebbe avere portato a un differente grado di take up nei diversi ambiti territoriali.
Maggiormente verso il titolare della
misura, 27% Maggiormente verso i componenti maggiorenni del nucleo, 36% Maggiormente verso i componenti minorenni del nucleo, 3% Verso tutto il nucleo, 32% Non risponde, 2%
Effettui la reale presa in carico del nucleo o le misure si rivolgono prevalentemente verso il titolare della misura?
Figura 54: Promozione delle misure di contrasto alla povertà da parte di operatori o servizi (% di assistenti
sociali).
La risposta è stata molto omogenea: in quasi tutti i territori (91% dei casi) gli operatori o i servizi sono stati strumento di promozione e diffusione delle informazioni relative alle misure di contrasto alla povertà. Abbiamo poi approfondito il modo in cui i singoli assistenti sociali hanno promosso le misure, se in modo più passivo - limitandosi a informare gli utenti man mano che si recavano al servizio- oppure in modo attivo - richiamando di propria spontanea volontà i vecchi utenti per suggerirgli di fare domanda.
Figura 55: Modalità di promozione delle misure di contrasto alla povertà da parte degli operatori (% di
assistenti sociali).
91%
9%
Sì No
Ti è capitato di promuovere personalmente, o il tuo servizio promuove in generale, le misure a nuclei che possono potenzialmente beneficiarne?
67%
32%
1% Sì li ho richiamati spontaneamente
per avvisarli di venire a fare domanda
No, li informavo man mano che tornavano al servizio
No, in generale non li ho informati proprio delle misure
Ti è capitato di richiamare spontaneamente i tuoi utenti per informarli della misura o li hai informati solo man mano che tornavano al
Nel 67% dei casi gli assistenti sociali hanno svolto un ruolo attivo, richiamando i propri utenti per informarli della misura; nel 32% dei casi si sono invece limitati a dare le informazioni man mano che le persone ritornavano al servizio di propria spontanea volontà; solo un assistente sociale ha affermato di non dare alcuna informazione al riguardo.
Figura 56: Promozione delle misure di contrasto alla povertà da parte di altre istituzioni/organizzazioni
(% di assistenti sociali).
Le misure sono state inoltre diffuse e promosse anche da altre istituzioni e organizzazioni, a parte i servizi sociali. Nel 78% dei casi gli assistenti sociali erano a conoscenza di almeno un altro ente che avesse promosso le informazioni relative alle misure di contrasto alla povertà (l’1% non ha risposto alla domanda). Il dettaglio di tali enti è riportato nel grafico seguente. La risposta permetteva la scelta multipla. Vediamo che gli attori più presenti nella pubblicizzazione delle misure sui diversi territori sono stati i Caf (centri di assistenza fiscale)/Patronati (presenti nel 61% dei casi) e i sindacati (presenti nel 45% dei casi). In tanti di questi casi, i cittadini hanno ricevuto un sms o una lettera scritta che informava delle nuove misure- in special modo il Rei- invitando a rivolgersi ai servizi sociali per fare domanda.
Sì, 78% No, 21%
Sei a conoscenza di altre istituzioni/organizzazioni che promuovono le misure nel tuo ambito distrettuale?
Figura 57: Dettaglio delle istituzioni/organizzazioni che hanno diffuso le informazioni sulle misure di
contrasto alla povertà (% di assistenti sociali).
Passiamo adesso ad analizzare quanto e quando gli assistenti sociali hanno applicato il principio della condizionalità facendo decadere dalle misure i beneficiari.
Figura 58: Frequenza di utilizzo della condizionalità con decadenza del nucleo dal beneficio (% di
assistenti sociali).
Il risultato è stato netto: più della metà degli assistenti sociali non ha mai fatto decadere un beneficiario, e un altro 41% lo ha fatto decadere solo in casi eccezionali, per un totale di oltre il 96%. Questo risultato potrebbe essere dovuto sia alla scarsa propensione degli assistenti sociali a privare gli utenti di una misura di sostegno, sia al rispetto degli impegni
38% 34% 32% 61% 45% 7% Comune Associazioni di volontariato Organizzazioni religiose Caf-Patronati Sindacati Altro (specificare)
Se sei a conoscenza di altre istituzioni/organizzazioni che promuovono le misure nel tuo ambito distrettuale, puoi dirci quali sono?
Sì spesso, 3%
Sì, in casi eccezionali, 41% Mai, 55%
Hai utilizzato la condizionalità, facendo decadere il nucleo dal beneficio?
da parte dei beneficiari. Probabilmente vi erano entrambe le motivazioni; abbiamo comunque chiesto di specificare quali fossero i motivi della decadenza per approfondire la risposta. La scelta poteva essere multipla.
Figura 59: Motivi di utilizzo della condizionalità con decadenza del nucleo dal beneficio (% di assistenti
sociali)83
Tra coloro che hanno applicato la decadenza dal beneficio, quasi sei assistenti sociali su dieci si sono trovati a farlo, almeno una volta, per la mancata sottoscrizione del progetto, e quasi la metà per irreperibilità del beneficiario o mancato rispetto degli impegni. Per il modo in cui era strutturata la domanda, va tenuto presente che il grafico non esprime la frequenza relativa dei motivi di decadenza sul totale delle cessazioni, ma solo la percentuale di assistenti sociali che hanno stabilito almeno una volta la decadenza per ogni fattispecie evidenziata. Nel caso, ad esempio, di mancata sottoscrizione del progetto, il grafico ci dice che il 56% degli assistenti sociali cui è capitato di far decadere una famiglia beneficiaria lo ha fatto almeno una volta per mancata sottoscrizione del progetto. Gli effetti del principio di condizionalità dipendono anche dagli impegni contenuti nel progetto. Il mancato rispetto o l’adempimento degli impegni può infatti in parte dipendere da quanto viene richiesto ai beneficiari.
83 La percentuale è calcolata sul totale dei soli assistenti sociali che hanno risposto alla domanda e che
corrispondono a quelli che nella domanda precedente avevano risposto di aver fatto decadere almeno un nucleo dal beneficio.
56% 46% 29% 10% 44% 12%
Mancata sottoscrizione del progetto Mancato rispetto impegni Mancata presentazione agli appuntamenti con l'assistente sociale Mancata dichiarazione di nuovo lavoro Irreperibilità del beneficiario
Altro
Figura 60: Modulazione degli impegni del progetto personalizzato in relazione alle possibilità del nucleo
(% di assistenti sociali).
La risposta è stata netta: nel 100% dei casi gli assistenti sociali si sono regolati sui limiti e le disponibilità delle persone. È emersa quindi un’ampia flessibilità da parte degli operatori e d’altra parte le linee guida delle misure di contrasto alla povertà prevedono l’utilizzo di una modalità cooperativa e di condivisione con i beneficiari. Anche gli operatori, come vedremo più avanti, che hanno interpretato la condizionalità come uno strumento di controllo o di restituzione da parte del beneficiario (restituzione in altra forma del beneficio ricevuto), quindi in una accezione risarcitoria o impositiva, hanno mostrato - nella stesura del progetto – di avere una certa flessibilità verso i "limiti" dei beneficiari, calibrando su di essi gli impegni richiesti.
Gli operatori hanno mostrato un alto grado di flessibilità anche in relazione alla presenza di lavoro irregolare. Abbiamo infatti indagato come si fossero comportati quando intuivano che nel nucleo beneficiario vi fossero persone con un lavoro irregolare. Una fattispecie tipica è – ad esempio – il caso di una famiglia formalmente priva di lavoro che paga regolarmente l’affitto e le utenze.
30%
70%
0% 0%
Molto, calibro gli impegni in modo da non rischiare
inadempimenti
Abbastanza, calibro gli impegni un po’ considerando i limiti della
persona, un po’ cercando di farglieli superare
Poco, se ritengo che vada assegnata una certa misura generalmente la
applico
Per nulla, le persone devono fare quanto richiesto o perderanno il
beneficio
Quando devi definire un progetto, quanto tieni conto di quello che realmente la persona è in grado di fare, limitando eventualmente gli impegni richiesti al beneficiario per non farlo incorrere in inadempimenti?
Figura 61: Attitudine verso il lavoro irregolare (% di assistenti sociali).
Il 49% ha risposto di averne tenuto conto "nella redazione del progetto, concordando impegni limitati alla disponibilità dei beneficiari, perché credo che l’irregolarità sia una condizione in cui spesso i lavoratori siano costretti contro la loro volontà, perché più deboli e sottoposti al ricatto del non lavoro e della povertà84". Il 38% degli assistenti
sociali ha invece affermato di non tenerne particolarmente conto, "perché il nucleo sta comunque prendendo dei soldi pubblici e deve impegnarsi adeguatamente". Infine, il 10% ha sostenuto di non tenerne "assolutamente conto: il lavoro nero è illegale, per cui per me è come se non esista. Se i beneficiari non possono far fronte alle misure (tirocini, ecc.) rinunceranno al beneficio economico".
Passiamo adesso ad analizzare il funzionamento dell’equipe multidisciplinare. In più della metà dei casi gli assistenti sociali che avevano in carico il nucleo beneficiario non hanno partecipato o hanno partecipato raramente all’equipe in cui veniva vagliata e approvata la progettualità. Solo nel 38% dei casi l’assistente sociale di riferimento ha effettivamente partecipato alla maggior parte delle equipe relative ai propri casi (il 4% non ha risposto alla domanda). Ciò è avvenuto anche perché, come evidenziato nella parte relativa all’organizzazione delle misure negli ambiti distrettuali, in alcuni territori si è preferito designare alcune figure di riferimento fisse per lo svolgimento dell’equipe, alle quali gli assistenti sociali dovevano delegare la valutazione dei casi nell’equipe con gli operatori di altri servizi.
84 Il virgolettato si riferisce al testo contenuto nelle tre opzioni di risposta, che non è stato riportato per
intero nel grafico a causa della sua lunghezza.
Ne tengo conto, 49% Non ne tengo particolarmente conto, 38% Non ne tengo assolutamente conto, 11% Non risponde, 2%
Come ti regoli nei casi in cui intuisci che nel nucleo beneficiario vi siano persone con un lavoro irregolare (“in nero”)?
Figura 62: Partecipazione all’equipe multidisciplinare (% di assistenti sociali).
È emerso però che l’equipe sia stata spesso solo un luogo formale di incontro, e che in molti casi non vi sia stata una condivisione sostanziale e una reale valutazione congiunta delle situazioni.
Figura 63: Valutazione integrata in equipe multidisciplinare (% di assistenti sociali).
Il 61% degli assistenti sociali ha infatti affermato che in pochi o nessun caso è stata effettuata una vera valutazione congiunta del caso, che non si limitasse alla mera firma e alla condivisione formale del progetto. Un altro 33% ha invece sostenuto che una reale
18% 20% 20% 38% Tutti Molti Pochi Nessuno
Considerando le prese in carico per cui è stata attivata l'equipe