Cap 2 Partecipazione e settore sanitario
2.3 Interpretare il ruolo della società civile e del decentramento
Nell'affrontare il tema della partecipazione molti autori si sono cimentati con la definizione delle caratteristiche e del ruolo della società civile, vista come la protagonista principale, lo spazio primario di partecipazione esterno allo Stato. Ne darò conto brevemente, dato che il dibattito è molto ampio ed articolato, considerando comunque essenziale comprendere il concetto di società civile, soprattutto in una ricerca che si muove ai confini tra le autorità nazionali, sovranazionali, locali e le realtà di società civile. E' importante affrontare e approfondire l'evoluzione e l'uso di questa figura concettuale anche in considerazione della frequente presenza in documenti internazionali e programmi di finanziamento nel quadro delle politiche di sviluppo. Il riferimento è limitato alle politiche di cooperazione internazionale pur in presenza di un dibattito molto più ampio sul concetto e ruolo della società civile nell'ambito delle politiche e delle dinamiche sociali.
Tra gli autori che si sono cimentati nella analisi del ruolo e della definizione di società civile nell'ambito della cooperazione internazionale Vanna Ianni229 segnala come la riscoperta del concetto di società civile si accompagni con processi di profonda ridefinizione del rapporto tra Stato e società, a livello trasversale nelle nazioni. Ripercorrendo a ritroso la storia fino al XVIII la società civile non ha una sua precisa identificazione e viene spesso identificata con la società politica e solo con Immanuel Kant si inizia a teorizzare una separazione e attribuire un ruolo alla società civile come ambito di dibattito. Nel definire la società civile e i suoi confini Hegel la circoscrive con la sfera, distinta dalla famiglia, dei bisogni ma anchedelle associazioni volontarie mentre lo Stato armonizza e regola antagonismi e conflitti che emergono. In Marx nella società civile sono compresi gli elementi del mercato e della produzione e gli antagonismi troveranno soluzione in un processo di trasformazione che supererà le distinzioni con lo Stato. Altri autori (Tocqueville) si interrogano sui legami e valori e regole che caratterizzano la società civilee i meccanismi di integrazione. In Tocqueville l'analisi differenzia le associazioni politiche dalle associazioni civili e ne rende evidente la stretta interazione. Gramsci, seppur in una visione marxiana, separa società civile e mercato e colloca la prima in uno spazio intermedio tra Stato e mercato, ove sono importanti i meccanismi di articolazione interna della società civile, gli antagonismi sociali e politici. La costruzione di una nuova concezione del mondo è quindi per Gramsci, insieme all'organizzazione, la base di un progetto politico capace di trasformare le relazioni di forza
229 Ianni V. (2004), Op.Cit., pagg. 108 - 109; Ianni V. (2011), Op. Cit. ; Ianni V. ( 2008),Op.Cit.
esistenti, le diversità della società civile come fondamento di una diversità delle strategie del mutamento sociale ,danno alla sua ricerca un particolare spessore culturale e politico. Gramsci tornerà punto di riferimento obbligato quando, negli ultimi decenni del secolo XX, la società civile torna ad occupare un posto rilevante nella riflessione e nelle pratiche impegnate nel cambiamento sociale.230
La lettura che si farà del testo gramsciano nell'Europa Orientale sarà prevalentemente diretto ad accentuare la contrapposizione esterna tra società civile e Stato, a domandare il rispetto dei diritti umani, l'apertura democratica, la costruzione di una società di mercato, e meno attenta, a considerare le linee di divisione interne alla società civile, a comprendere come operare per una diversa integrazione sociale non dettata dal solo mercato. Negli anni '90 il concetto verrà visto come l'ambito di sviluppo delle istanza di cambiamento e nel contempo luogo di sintesi tra democrazia liberale e democrazia partecipativa, liberalismo dei diritti umani e visione comunitarista, sostenitori del liberismo e sostenitori del Welfare State. Alla fine del XX° secolo la società civile diviene globale e globalizzata ed è attore nei processi politici ed economici al di là dei confini dello Stato ridisegnando quindi definizione e ruolo della società civile.231
Ianni232 propone una griglia utile per ordinare le connotazioni assunte dal concetto basata sulla distinzione tra: a) uso analitico che lo utilizza come strumento di analisi di come una determinata società funziona e di come si differenzia dalle altre; b) uso normativo, con un modello di organizzazione sociale ideale, caratterizzato da una razionalità specifica, fonte di solidarietà e di cooperazione, con caratteristiche molte volte utopiche. Trasversale ad entrambi risulta, un'ulteriore distinzione, quella tra concezione attoriale e concezione relazionale, dove la prima concepisce la società civile come insieme di organizzazioni più o meno formali, con diversità di interessi e di mission, e la seconda, invece, come "spazio" o "arena" di interazioni anche conflittuali.
Sommariamente, durante gli anni '80 la definizione della società civile avviene in termini di "negazione" ovvero di autonomia e separazione dallo Stato e dal mercato, mentre negli anni '90 iniziano ad emergere disanime critiche delle dinamiche interne alla società civile con attenzione a pluralismo, conflittualità e dinamiche di potere. Tra i concetti emergenti quello della dimensione "civica" a partire dalle ricerche di Robert Putnam.233 Il prepotente emergere negli anni '90 di
230 Ianni V. (2004), Op. Cit.
231 Ianni V. (2008), Op. Cit., segnala come negli anni '80 e '90 diverse analisi e concezioni della società civile danno
una immagine della complessità del concetto e della sua realtà fattuale. Secondo Bobbio (Bobbio Norberto, Stato. governo, società, Torino, Einaudi, 1985), la complessità si trova iscritta nella stessa filologia del termine "società civile", in cui "civile" rimanda a civitas ma anche a civilitas, assumendo nel primo caso il significato di società "politica"e nel secondo quella di società "civilizzata".
232 Ianni V. (2004), Op. Cit.
233 Si veda: Putnam Robert, La tradizione civica nelle regioni italiane, Mondadori, Milano.
elementi di particolarismo e fondamentalismo, conflitti civili ed etnici hanno legittimato riflessioni e dubbi sulle differenze che attraversano la società civile, cogliendone le contraddizioni, la non linearità, il carattere potenzial-mente non democratico:234 la diversità di approcci e classificazioni suggerisce di considerare, per definire e delimitare la società civile, le sue caratteristiche e dinamiche. La densità associativa in sé quindi non è garanzia di una società civile articolata e in grado di integrare e far partecipare. La presenza, ad esempio in Zambia, di Ong create da singoli politici o collegate strettamente al Governo ne sono esempio pratico chiaro.
Ianni individua nelle lotte contro i regimi autoritari in America Latina e nell'Est Europeo un incipit a questo processo di progressiva rilevanza della società civile in epoca recente. Nell'Est Europa è prevalsa una concezione di separazione dallo Stato, e la società civile come concetto ha acuistato una connotazione ideale e politica "society centred". Inoltre emerge il concetto / soggetto di "società civile globale", sganciando il concetto di società civile dalla stretta relazione con il concetto di Stato, assumendo rilevanza il contesto operativo, le logiche di azione e le reti. L'uscita dall'autoritarismo e la transizione democratica non costituiscono gli unici processi da cui rinasce il concetto di società civile. Anche nelle società post-industriali non mancano esempi e sollecitazioni: l'allentamento dei vincoli comunitari e la nascita di nuove forme di aggregazione, la crisi del pensiero socialista ed insieme del Welfare State, i limiti che sia Stato che mercato mostrano in quanto regolatori dell'ordine e dell'integrazione sociale, l'emergenza di nuovi movimenti e la disarticolazione crescente che la globalizzazione introduce nei rapporti tra economia, società e politica.
Progressivamente, secondo la Ianni235, i soggetti della cooperazione internazionale incorporano il concetto di "società civile" nelle pratiche di intervento, anche per identificare nuovi interlocutori e nuove strategie di azione, o legittimare tali strategie. Spesso il rapporto tra organismi di cooperazione internazionale e società civile ha visto nelle Organizzazioni Non Governative, locali e non, mediatori prescelti, con il rischio o la realtà di trascurare le complessità sottostanti e altri meccanismi di partecipazione, e di questa considerazione ho voluto tenere conto nel rapportarmi con la realtà dello Zambia e le attitudini dei principali donatori e Ong internazionali che ho potuto conoscere.
John Beauclerk236 dell'International Ngo Training and Research Centre di Oxford analizza alcuni elementi dell'azione della società civile. L'autore parte dalla constatazione di un'esplosione nell'uso
234 Ianni V. (2004), Op. Cit, pagg. 23 – 26. 235 Ianni V. (2004 e 2008), Op. Cit.
236 Beauclerk J. (2011), "A framework for understanding civil society in action", in Development in Practice, 21:6,
870-879.
del concetto di "società civile" negli ultimi trenta anni nella realtà degli aiuti internazionali. In quella che viene definita oramai come "industria dell'aiuto", prevalgono organizzazioni non governative globalizzate a scapito di organizzazioni locali. Mi permetto di aggiungere che questo è confermato dalle dinamiche relative all'ottenimento tramite call for proposals di finanziamenti europei nel campo della cooperazione allo sviluppo per quanto mi è stato possibile osservare: organizzazioni non governative internazionali fungono da collettori di finanziamenti per progetti gestiti poi direttamente da organizzazioni locali, non sufficentemente riconosciute o capaci nell'ottenimento di tali finanziamenti. Beauclerk237 concepisce la società civile come un insieme variegato di associazioni di cittadini di varie forme e dimensioni, che non ricadono nella categoria delle famiglie, nè dello Stato, nè del settore privato. La società civile è pensata come lo spazio o arena collocata tra lo Stato e il mercato.
Tornando a Beauclerk, l'autore individua cinque importanti funzioni o potenzialità della società civile:
• contribuisce a creare la base sociale per la democrazia: tramite la partecipazione e la conseguente creazione di forme organizzate, di reti, con sistemi e norme definite;
• promuove forme di accountability anche a livelo micro e non solo macro – politico: a partire da forme di monitoraggio e tutela dei diritti a livello micro o gruppale è possibile costruire la consapevolezza che chi governa è responsabile verso i prorpi cittadini;
• può contribuire a costruire legami di fiducia e reti sociali, ovvero contribuire alla formazione del capitale sociale;
• crea e promuove alternative allo status quo, tramite azioni collettive: la società civile è luogo di creazione e competizione tra idee che possono essere assunte dallo Stato o supportate dalla società civile perchè diventino politiche;
• sostiene concretamente i diritti di cittadinanza e il concetto stesso di cittadinanza (promozione e tutela dei diritti umani).
In questo quadro la cooperazione internazionale, secondo Beauclerk dovrebbe agire perchè esista una società civile autonoma che adempia queste cinque funzioni con efficacia ed impegno.
Chandoke238 rileva infatti come il concetto di "società civile" sia particolarmente attraente per molti attori politici con agende assai diverse tra loro; l'autrice riconosce due elementi di rilievo della società civile: la capacità di essere portatrice di una domanda di diritti politici e civili, e un distacco dalla terminologia rivoluzionaria classica. Quindi la società civie si caratterizza per l'affermare un
237 Beauclerk J. (2011), Op. Cit.
238 Chandhoke N. (2007), "Civil Society", in Development in Practice, 17: 4, pagg. 607 — 614.
diritto a partecipare politicamente in termini nuovi, definiti dagli individui.
La società civile ha avuto un rapido successo nella retorica della cooperazione internazionale grazie ad alcuni fattori: la connessione diretta e automatica con la democrazia e le forme democratiche; la crisi di rappresentanza di partiti politici e sindacati; l'idea che lo Stato dovesse fare più di un passo indietro, forgiata dal post-Washington Consensus; la società civile come un punto di equilibrio tra lo Stato e l'atomizzazione della vita individuale.
Tra le evidenze di questi passaggi storici: la creazione e moltiplicazione di Organizzazioni Non Governative; il fatto che lo sviluppo diviene anch'esso terreno conteso non solo tra società civile e Stato, ma, all'interno della società civile, tra Ong, progressivamente professionalizzate e istituzionalizzate, con il rischio / scelta consapevole di perdere il legame con la società civile e con le aspirazioni di chi si intende rappresentare o sostenere. Nell'analizzare lo sviluppo e la storia delle Ong in Palestina, Islah Jad 239 evidenzia alcune categorie di Ong: alcune nate in concomitanza e funzionalmente ai piani di aggiustamento strutturale e alle politiche neo-liberali e funzionali ai finanziamenti di queste politiche e in competizione con i movimenti sociali per assicurarsi la fedeltà di leader locali e comunità, altre sono create in funzione dell'idea di creare e rafforzare la società civile, con la progressiva "ngo – izzazione" dei movimenti e della azione sociale.240
Le diverse definizioni di società civile, CSO e ONG comportano in alcuni contesti, come quello africano (dove la strutturazione della società civile è spesso debole) la difficoltà di distinguere i confini tra ONG e Stato, o tra ONG e organizzazioni nate esclusivamente con la funzione di captare fondi internazionali, sussistendo al riguardo ampie zone di sovrapposizione e confusione. In altri casi, come in quello dei paesi dell'Est Europa, la presenza di organizzazioni impegnate in attività illegali, porta degli autori a coniare il termine di MONGOs, "Mafia operated NGOs", per segnalare la presenza di ONG che operano come vere e proprie orga-nizzazioni mafiose.241
Restando sul tema delle ONG come soggetto prediletto delle agenzie di cooperazione all'interno della società civile, Korten242 ne analizza le tipologie evidenziate nella storia recente:
− impegnate essenzialmente in attività di aiuto umanitario, da dopo la seconda guerra mondiale;
239 Jad I. (2007), "NGOs: between buzzwords and social movements", in Development in Practice, 17: 4, pagg. 622 –
629.
240 Jad I. (2007), Op. Cit.: si vedano in particolare i paragrafi "The creation of a new Palestinian ‘civil society’", "The
NGOisation of the national agenda" e "The new professionals".
241 Ianni V. (2004), Op. Cit.
242 Citato in Ianni (2004): Korten D. C. (1987), "Third Generation NGO Strategics: a Key to People-Centred
Development", in World Developntent, 1987, 15, Supplemento, (145-159) ; Korten D. C. (1990), Ngo Strategic Networks: Community Projects to Global Transformation, IISD o http://www.gdrc.org/ngo/stratnet.html (Ottobre 2011).
− concentranti l'attenzione sulle comunità e sull'acquisizione da parte diesse di strumenti in grado di assicurare la propria autonomia;
− attente a unire agli interventi di piccola scala iniziative di maggiore impatto, con il proposito di dare risposta non solo alle necessita immediate ma anche ai problemi strutturali dello sviluppo;
− attive nella realizzazione di strategie collegate ad un movimento globale a favore del cambiamento, e caratterizzate da un approccio multi-attoriale;
− attente ad elementi quali advocacy e accountability.
L'attenzione alle Ong e alla società civile come partner strategico per lo sviluppo è messo in evidenza anche dall'OECD/OCSE (che del resto ha anche creato un Advisory Group on Civil
Society and Aid Effectiveness definition of CSOs)243
Interessante notare come dalla definizione di società civile, articolata e complessa, si passa progressivamente nella letteratura ad una definizione tramite "organizzazioni della società civile". Per l'OECD / OCSE la società civile quindi è fondamentalmente organizzata in Civil Society
Organization (CSO). A queste CSO vengono assegnati compiti precisi:244
"Civil society organisations (CSOs) have two significant roles in development, as change agents, and as donors of aid, channels for aid and recipients of aid. As change agents and development actors CSOs are fundamental to the vibrancy of democratic rule and good governance".
Di simile avviso appare il ruolo assegnato da EU e Unione Africana (AU) alla società civile, sempre considerata come aggregazione organizzata in Civil Society Organizations (CSOs):245
"Civil society has: a crucial role to play in empowering and representing the poor in policy formulation at a local and national level; a role to play in improving state services through monitoring,
243 Hedman J., Mc Donnell I. (2011), How DAC Members work with Civil Society Organisations, OECD, Parigi: "(...)
all non-market and non-state organisations outside of the family in which people organise themselves to pursue shared interests in the public domain. They cover a wide range of organisations that include membership-based CSOs, cause-based CSOs and service-oriented CSOs”.
244 Hedman J., Mc Donnell I. (2011), Op. Cit.
245 http://www.africa-eu-partnership.org/partners/civil-society (Novembre 2011).
demanding transparency and accountability, and ensuring inclusive access to services; a voice for communities and to help ensure that they, as well as governments, are accountable".
Sempre in ambito di organizzazioni internazionali, un recente documento del Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo (UNDP) definisce la società civile come un'arena di azioni collettive volontarie a partire da interessi, propositi e valori condivisi. Centrale quindi il concetto di "arena" inteso come spazio di confronto e dibattito. La società civile è definita da quelle entità formali e informali che si collocano tra Stato e mercato e non sono riconoscibili come famiglie.246
Il successo per una governance e uno sviluppo partecipati, richiedono secondo l'UNDP uno Stato robusto e una società civile attiva con buoni livelli di impegno civile. Una cittadinanza attiva è parte, secondo UNDP del capitale sociale di un paese ed è essenziale per una crescita che sia inclusiva e per garantire il principio dell'ownership. Centrale nella società civile è il "civic
engagement" (impegno civile, coinvolgimento civile) definito come:
"actions freely undertaken by citizens on an individual or collective basis to identify and address matters of public concern". 247
Ritorna il tema delle condizioni / spazi creati dallo Stato per facilitare la partecipazione e per questo UNDP identifica alcuni passaggi strategici:248
"1. Invest in civil society and civic engagement (...) 2. Promote citizen action for participatory democracy and development (...) 3. Strengthen civic engagement for multilateralism and human development".
Rispetto ai processi di democratizzazione Fioramonti249 evidenzia una prevalente valutazione positiva del ruolo della società civile che può aggregare interessi, promuovere collaborazione e tolleranza, diffondere informazioni e incentivare la partecipazione. Nel dare inizio a fasi di transizione come pure nel consolidare le democrazie, la società civile diviene elemento di rilievo e
246 UNDP (2009), Voice and Accountability for Human Development - A UNDP Global Strategy to strengthen Civil
Society andCivic Engagement, UNDP, New York .
247 UNDP (2009), Op. Cit., Pag. 8. 248 UNDP (2009), Op. Cit., Pag. 4.
249 Fioramonti L. (2010), European Union Democracy Aid – Supporting Civil Society in Post – Apartheid South Africa,
Routledge, Londra e New York.
forza antitetica rispetto a tendenze anti-democratiche.
Tra i ruoli positivi nel consolidamento dei processi democratici da parte della società civile, Fioramonti cita:
− promozione della partecipazione e quindi dell'accountability verticale al di là delle scadenze elettorali;
− creazione di canali di aggregazione degli interessi presenti nella società anche al fine di mitigare le polarizzazioni politiche;
− la promozione di spazi di cittadinanza che rafforzano le strutture costituzionali e istituzionali (in questo caso vi potrebbe essere anche il rischio di non delegittimare eventuali degenrazioni autoritarie seppur nel quadro istituzionale di partenza);
− chiave di lettura dell'andamento democratico complessivo della nazione;
− potenziale risposta a quello che abbiamo indicato come "Decentralized Dispostism" (Mamdani, 1996) e promuovere quindi una transizione dal clientelismo locale alla piena fruizione della cittadinanza;
− svolgere funzioni operative di supporto alla democrazia quali il monitoraggio elettorale.250
Con uno sguardo operativo sembrano emergere in sintesi due linee di pensiero relativamente alla società civile: un approccio tende a vedere la società civile come insieme di entità organizzate e quindi come CSOs e ONG e quindi la società civile come realtà organizzata pur sempre collocata tra Stato e individui (includendo a volte il mercato ed escludendolo in altre forme operative), un altro approccio è più funzionale e definisce la società civile più come un'arena da cui si entra e si esce a seconda del ruolo assunto da individui e forme organizzate rispetto a un compito civico / di pubblico interesse o collettivo (e non sempre le due cose coincidono).
Nel valutare le condizioni della società civile il CIVICUS Civil Society Index (CSI) adotta un modello articolato in 74 indicatori, raggruppati in 25 sotto-dimensioni, raggrupate a loro volta in 4 dimensioni principali: Struttura, Ambiente, Valori e Impatto: queste costituiscono quello che viene
chiamato un "Civil Society Diamond".251
L'analisi dell'Impatto sulla politica può essere analizzato tramite un ulteriore schema logico, in Fig.2.4.
250 Fioramonti L. (2010), Op. Cit., pag. 16.
251 Fioramonti L., Finn Heinrich V. (2007), How Civil Society Influences Policy: A Comparative Analysis of the
CIVICUS Civil Society Index in Post-Communist Europe, Research and Policy in Development (RAPID) e
Overseas Development Institute (ODI).
Fig.2.4: Influenza politica delle CSO's
Fonte: Fig. 3.1, Fioramonti L., Finn Heinrich V. (2007), How Civil Society Influences Policy: A
Comparative Analysis of the CIVICUS Civil Society Index in Post-Communist Europe, Research and Policy in Development (RAPID) e Overseas Development Institute (ODI)
Tra società civile e realtà politico – istituzionale si realizzeranno forme di dialogo istituzionale ma
anche collegamenti di tipo informale. Anche in virtù di questi elementi di sintesi molti autori
nell'affrontare definizione, ruolo e analisi della società civile mettono in guardia da modelli precostituiti e ritengono un errore considerare la società civile solo per le virtù enunciate nella sua funzione e ruolo e non considerare i funzionamenti e le dinamiche di questa. La società civile potrebbe essere considerata come un entità in fieri dove gli individui e i gruppi possono dare realizzazione al proprio impegno, alle proprie critiche e alla propria affermazione. In questo quadro i movimenti sociali ampliano la sfera di azione della società civile tramite le lotte e le richieste che