4.1: L’inefficacia dello strumento penale nei confronti della corruzione sistemica – 4.2: Strategie di prevenzione della corruzione
4.1 – L’ inefficacia dello strumento penale nei confronti della corruzione sistemica
Una volta indentificata la corruzione (in particolare il problematico conflitto di interessi) e vagliati i principi costituzionali contro cui è in contrasto, rimangono da analizzare adesso le politiche anticorruzione svolte in Italia prima della legge Severino. Si può subito mettere in chiaro come il sistema italiano si basasse sulla repressione dei reati penali contro la pubblica amministrazione: tale metodo, alla luce di cosa sia la corruzione amministrativa e di come si comporta88, risulta insufficiente. Possono essere individuate due motivazioni di inidoneità della repressione penale: una di tipo fisiologica, ossia le intrinseche caratteristiche dello strumento penalistico che lo rendono incapace di fermare la corruzione sistemica; e una di tipo patologica: ossia difetti, arretratezze e generale scarsa qualità delle norme in materia che ne indeboliscono l’efficacia.
Per il primo punto, lo strumento penale è volto a colpire singoli e determinati casi e soggetti: non riesce a debellare una piaga che si basa sulla complicità e la collettività di corrotti e corruttori. Il sistema penale, cioè, può contrastare casi di corruzione episodica e accertare singole responsabilità; è un sistema che colpisce a posteriori, mentre per scardinare un sistema così diffuso e sistemico è necessaria una politica preventiva razionale, organica e determinata, volta ad incidere sulle ragioni e le occasioni della prassi corruttiva89. Infatti stigmatizzare la corruzione in un fenomeno caotico e disorganizzato è una sottovalutazione enorme del problema: la corruzione sistemica si basa appunto sulla fattispecie di una amministrazione votata non al perseguimento pubblico, ma alla riscossione di tangenti, in cui i componenti sono collusi o si adoperano in modo da estraniare gli onesti e i
88 Si rimanda al Capitolo I di questa Sezione.
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controlli, ed i privati accettano le regole del gioco per ottenere privilegi rispetto gli altri competitors90. Quindi un sistema organizzato, una “para-amministrazione” volta a soddisfare i propri interessi, intaccabile dal sistema repressivo penale, almeno non da solo e sicuramente non quello antecedente la legge Severino.
Ricollegandoci a questo, si arriva al secondo punto: il sistema penale è sicuramente imprescindibile come contrasto a singoli fenomeni di malaffare e come strumento dissuasivo, ma per fare ciò deve essere adeguato; la repressione penale era infatti castrata da problemi qualitativi della normazione.
In primo luogo, negli anni è stato operato un depotenziamento dei reati fiscali, di abuso d’ufficio e falso in bilancio, reati cioè prodromici o coacervo di episodi corruttivi, tarpando quindi la possibilità che la magistratura indagasse e scoprisse crimini non altrimenti denunciati, inoltre con la legge ex-Cirielli sono stati diminuiti i tempi di prescrizione, ed è stato esteso l’indulto ai reati contro la pubblica amministrazione91; In secondo luogo, le fattispecie contenute nelle norme penali non erano più idonee all’individuazione della corruzione in senso ampio, visto il processo di trasformazione che essa ha assunto col tempo92. La legge anticorruzione ha riscritto alcuni articoli del codice penale in tema, ma è un argomento su cui questa trattazione non può dilungarsi93.
È possibile quindi tirare le somme asserendo l’inadeguatezza del sistema penale ad un corretto contrasto della corruzione: un sistema preventivo è sicuramente più performante, laddove si possono ritenere maggiormente deterrenti le sanzioni disciplinari e le condanne da parte della Corte dei conti rispetto le sanzioni penali; più efficace una buona applicazione delle procedure di gara rispetto ad un processo penale per corruzione in atti d’ufficio o turbativa d’asta; più garantita una procedura trasparente di nomina rispetto a difficili indagini penali sui comportamenti di un funzionario nominato con criteri clientelari94.
90 A.Vannucci: “La corruzione in Italia. Cause, dimensioni ed effetti”, in B.G. Mattarella, M.
Pelissero (a cura di) “La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione”, Giappichelli, Torino, 2013, pag 46.
91 Op. Cit.
92 Si rimanda anche qui al Capitolo I: in particolare alle pagg 16-17.
93 Si rimanda a F.Giachetti “la nuova legge anticorruzione”, tesi di dottorato, 2014, Università
degli studi di Salerno, che approfondisce l’evoluzione della repressione penale della corruzione.
94 B.G. Mattarella, M. Clarich: “La prevenzione della corruzione” , in B.G. Mattarella, M.Pellissero
(a cura di) “La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione” Giappichelli Editore, Torino, 2013, pag 60.
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4.2 – Strategie di prevenzione della corruzione
A seguito dell’analisi svolta nel paragrafo seguente, risultava dunque necessario introdurre un sistema preventivo della corruzione nel nostro paese. Le misure in tal senso prima della legge Severino, infatti, erano scarsissime, tra cui va menzionata brevemente l’evoluzione dell’Autorità nazionale anticorruzione95
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Essa venne istituita nel 2003 come Alto Commissario per la prevenzione e contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica amministrazione; l’Alto Commissario, scelto tra magistrati, avvocati dello Stato, dirigenti militari o amministrativi di prima fascia, si avvaleva di un apposito Ufficio, ed era alle dirette dipendenze del Presidente del Consiglio. Le sue funzioni si esaudivano nella sorveglianza e nel monitoraggio (indagini conoscitive, elaborazione ed analisi di dati, controllo su procedure contrattuali di spesa e su comportamenti conseguenti) dell’attività amministrativa delle pubbliche amministrazioni. Per ammissione dello stesso96, esso puntava sulla prevenzione della corruzione più che nel contrasto della stessa, fatto sta che il suo ruolo si ridusse ad un mero organo di analisi e, visti i preponderanti costi in relazione ai benefici effettivamente conseguiti, esso venne soppresso nel 2008 e sostituito dal Servizio anticorruzione e trasparenza, un ufficio di supporto al presidente del consiglio, mantenendo uno dei difetti che aveva anche l’ufficio dell’Alto Commissario: il non avere un’autonomia finanziaria e di organico (erano stabiliti da un DPCM), oltre al fardello di svolgere un compito così delicato col “fiato sul collo” dell’organo di vertice politico, con connessi rischi di influenze e potenziali conflitti di interesse. Quindi era quanto mai necessario istituire un’Autorità indipendente che svolgesse la funzione di autorità nazionale anticorruzione (avvenuta con l’istituzione, a seguito della legge brunetta, della Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche o “Civit”)97.
95 Il nome odierno dell’Autorità è stato attribuito con d.l. 101/2013. 96 Relazione I semestre del 2007.
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Per una ben più ampia digressione sull’evoluzione dell’autorità nazionale anticorruzione, si rimanda a G.Sciullo “ L’alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle
altre forme di illecito nella pubblica amministrazione” in L.Vandelli “Etica e buona amministrazione” Franco Angeli 2009.
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Rammentato il passato, da vedere ora come si dovesse agire nel futuro, secondo la dottrina: una politica di prevenzione era infatti ben sviluppata a livello teorico; era necessario declinarla a livello legislativo e amministrativo98.
Orbene, la Commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione (già citata altre volte, e che per velocità chiameremo d’ora in poi semplicemente Commissione) si fece carico del problema e, tenendo fede al suo nome, elaborò delle proposte in tema. Il punto cardine venne visto nel rafforzare la cultura della legalità dell’amministrazione: infatti è ritenuta meno probabile la diffusione di fatti corruttivi in quei contesti in cui sono più elevati “gli standard morali, il senso civico, lo “spirito di corpo” e il senso dello Stato dei funzionari”99
. Per far ciò risultava necessario rivisitare la disciplina dei codici etici, delle incompatibilità, inconferibilità, ineleggibilità, incandidabilità, dei limiti ai conflitti d’interesse e dell’accesso alle cariche, cercando di garantire che il pubblico dipendente risulti: meritocraticamente scelto in forma competitiva, e distaccato da qualsiasi influenza, estraneo da interessi privati, imparziale nell’esercizio della sua funzione volta a soddisfare il fine istituzionale100.
Sicuramente questo è il punto più importante e che preme ai fini della trattazione; ciò non significa che non sia coadiuvato da altre strategie di contrasto alla corruzione, elaborate dalla Commissione, schematizzate e riassumibili con: l’elaborazione di piani interni anticorruzione, adottate da tutte le amministrazioni, che devono individuare i settori più a rischio corruzione e le soluzioni di tipo organizzativo che abbattano il rischio; il rafforzamento dell’autorità indipendente anticorruzione; miglioramento della disciplina sulla trasparenza amministrativa, prevedendo un accesso generalizzato che superi quello motivato presente nella legge sul procedimento amministrativo; l’introduzione di un sistema di tutela di chi
98B.G. Mattarella, M. Clarich: “La prevenzione della corruzione” , in B.G. Mattarella, M.Pellissero
(a cura di) “La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione” Giappichelli Editore, Torino, 2013. Un esempio di teoria della prevenzione è quella di Musacchio, la quale prevede l’istituzione di un efficace meccanismo di controllo; la promozione della trasparenza amministrativa; promozione dell’integrità del funzionario; la sensibilizzazione di coloro che lavorano nella PA; la riduzione del potere discrezionale in mano ad un singolo funzionario; la semplificazione della normativa e la sburocratizzazione dei procedimenti amministrativi; la garanzia di un equo reddito ai pubblici dipendenti. (V. Musacchio “Prevenzione e repressione nella lotta alla
corruzione nella pubblica amministrazione” in Rivista giuridica del Mezzogiorno, n 1-2).
99 “La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione” pag 31. 100 Op. Cit. pagg 31-32.
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denuncia un fatto illecito di corruzione, e prevedere meccanismi premiali per incoraggiare il denunciante101.
È possibile dire subito che il lavoro della Commissione abbia avuto il merito di permettere l’introduzione del concetto di prevenzione della corruzione nel disegno di legge che si tradusse nella legge Severino; questi ultimi punti elencati verranno sommariamente analizzati nel prossimo capitolo, riguardante la legge Severino, compresa una disamina su una faccia dell’imparzialità dei dipendenti pubblici: cioè le regole etiche dei funzionari, cristallizzate in un codice di comportamento; l’altra faccia dell’imparzialità (i limiti di accesso alle cariche dirigenziali amministrative) merita nella nostra trattazione una sezione più devota.
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