Il Partenariato per l’innovazione e dintorn
4.2 L’innovazione nell’ambito dei contratti pubblic
generale.
4.2 L’innovazione nell’ambito dei contratti pubblici
Quando si accosta il tema dell'innovazione a quello delle vicende dei contratti pubblici bisogna avere chiaro che gli esiti di questa relazione possono essere diversi.
Ad esempio, si può pensare all'innovazione come elemento o strumento atto a migliorare le esistenti procedure di assegnazione dei contratti pubblici, di modo che questa si presenta come un mezzo piuttosto che un fine; oppure l'innovazione può fungere per qualificare l'oggetto stesso del contratto pubblico, ragione per cui strumenti e metodi anche "tradizionali" della contrattualistica pubblica siano funzionali all'acquisizione di beni e servizi "innovativi" ma già comunque disponibili sul mercato173; ovvero ancora l'intervento e, soprattutto, una specifica focalizzazione della domanda pubblica di beni e servizi possono essi stessi manifestarsi come elementi funzionali allo stimolo, al supporto e allo sviluppo dell'innovazione in un determinato contesto territoriale174.
Quest' ultimo profilo, dove si correlano in modo più diretto le
policy per i contratti pubblici con quelle economiche, impone una
specifica attenzione alle nuove competenze e ai conseguenti risvolti organizzativi che si richiedono alla pubblica
173 Su queste distinzioni, diffusamente, M. ROLFSTALM, Understanding Public
Procurement of Innovation: Definitions, Innovation Types and Interaction Modes, 2012, disponibile presso https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?Abstract_id =2011488.
174 Idea che è alla base della raccolta di saggi presente in C. EDQUIST - N.S.
VONORTAS - J.M. ZABALA-ITURRIAGAGOITIA - J. EDLER, Public Procurement for Innovation, Cheltennam, 2015.
amministrazione al fine di essere effettivamente in grado di gestire simili processi.
Occorre, inoltre, che questa sia capace, e prima ancora consapevole, di una visione più ampia, sganciata dagli esiti concreti di ciascuna procedura di acquisizione singolarmente considerata per essere, piuttosto, propensa a misurare i risultati che si prefigurano guardando all’insieme delle attività al riguardo poste in essere175. In questo contesto si colloca quindi l'analisi dei nuovi strumenti giuridici adesso disponibili per l'amministrazione pubblica, nonché quella relativa a una rinnovata considerazione di quelli già esistenti, ai fini dell'uso dei contratti pubblici come strumento di supporto all'innovazione176.
Negli studi economici viene significativamente evidenziata l'importanza degli acquisti delle pubbliche amministrazioni a tale scopo.
I contratti della pubblica amministrazione, infatti, corrispondono approssimativamente in valore a circa il 23% del prodotto interno lordo globale, con una media che fra i vari Stati dell'Unione Europea è pari a circa il 19%.
A partire da questo dato, quindi, si evidenzia il ruolo di sostegno che la domanda pubblica assume nello sviluppo delle
175 M. ROLFSTALM, Public Procurement and Innovation Policy. The Role of
Institutions, Cheltennam (UK), Northampton (USA), 2013. In questa direzione dovrebbe quindi risultare utile l’acquisizione concettuale relativa alla (maggiore) rilevanza teorica dell’attività rispetto all’atto anche nei termini della valutazione di “risultato”, su di che autorevolmente si veda F.G. SCOCA, Attività amministrativa, in Enc. dir., VI aggiornamento, Milano, 2002, 75 ss.
176 V. LEMBER - R. KATTEL - T. KALVET, Procurement and Innovation: Theory and
Practice, in Id. (Editors), Public Procurement, Innovation and Policy. International Perspectives, Heidelberg, New York, Dordrecht, London, 2014, 13 ss.; M.A. BERNAL BLAY, The Strategic Use of Public Procurement in Support of Innovation, in EPPPL, 2014, 3 ss.; C. EDQUIST - J.M. ZABALA-ITURRIAGAGOITIA, Public Procurement for Innovation as Mission-Oriented Innovation Policy, in Research Policy, 2012, 1757 ss.
politiche dell'innovazione177, anche perché l'analisi empirica segnala l'insufficienza in tal senso delle sole politiche di supporto dell'offerta178.
Questa prospettiva viene ripresa da dei recenti contributi promossi da alcune importanti istituzioni internazionali, tra cui le Nazioni Unite179 e la Banca Mondiale180.
In particolare, nell'ambito dell'OECD sono stati licenziati degli studi nei quali è stato specificatamente evidenziato il ruolo del pubblico sia nei termini del supporto finanziario alla ricerca di tipo innovativo, sia come driver dell'innovazione in quanto tale181.
Si enfatizza quindi la centralità del settore pubblico come acquirente, tra l'altro segnalando la circostanza per cui un accrescimento della domanda pubblica si dimostra altresì idoneo alla diffusione dell'innovazione anche in altri e diversi contesti. Nell'Unione Europea la relazione sistemica tra contratti pubblici e innovazione è oggetto di altrettanta attenzione.
Per un primo profilo rilevano aspetti concernenti deroghe alla disciplina "comune".
Così, ad esempio, è per il c.d. pre-commercial procurement, fondamentalmente diretto alla "condivisione" tra pubblico e
177 J. EDLER - L. GEORGHIU, Public Procurement and Innovation - Resurrecting the
Demand Side, in Research Policy, 2007, 949 ss. Più da recente, secondo una prospettiva parzialmente diversa, ancorché complementare a quella presente nello scritto prima indicato, cfr. J. EDLER - J. YEOW,Connecting Demand and Supply: the Role of Intermediation in Public Procurement of Innovation, ivi, 2016, 414 ss.
178 S. APPELT - F. GALINDO-RUEDA, Measuring the Link between Public Procurement
and Innovation, OECD Science, Technology and Industry Working Paper, 2016/03, Paris.
179 UNOPS, Procurement and Innovation (supplement to the 2013 Annual
Statistical Report on United Nations Procurement), disponibile presso https://www.ungm.org/Areas/Public/Downloads/ASR_Supplement_2013_WEB .pdf
180 M. ROZO RINCON, Procurement Innovation Challenge (2015), Washington,
disponibile presso
http://documents.worldbank.org/curated/en/923151468184462699/Procure ment- innovationchallenge
privato di servizi di ricerca e sviluppo, e pertanto anch'esso potenzialmente indirizzato allo sviluppo dell'innovazione182, cui ricorrendo talune specifiche condizioni non si applica la disciplina europea dei contratti pubblici183.
Per un diverso profilo, quindi, va segnalata la strutturale propensione europea verso il collegamento tra contratti pubblici e innovazione. Il programma Horizon 2020184, in particolare, prefigura l'uso strategico di importanti risorse da destinare al
public procurement, indirizzando, inoltre, una rilevante parte dei
finanziamenti disponibili alla promozione di soluzioni innovative utili alla migliore qualità ed efficienza di beni e servizi, da ottenersi in via alternativa e/o complementare sia tramite il pre-commercial
procurement che attraverso il public procurement of innovation185. In tale contesto l'European Research Area and Innovation
Committee ha indirizzato una serie di raccomandazioni sia agli
organi dell'Unione Europea che agli Stati membri, evidenziando al
182 A. R. APOSTOL, Pre-Commercial Procurement in Support of Innovation:
Regulatory Effectiveness, in Public Procurement Law Review, 2012, 213 ss.
183 Cfr. adesso l’articolo 158 del d.lgs. n. 50 del 2016, nonché il “corrispondente”
articolo 14 della direttiva europea n. 24 del 2014. Tale disposizione circoscrive la rilevanza delle norme del codice solo per alcune tipologie di servizi di ricerca e sviluppo specificamente identificate (con i codici CPV da 73000000-2 a 73120000-09, 733300000-5, 73420000-2, 73430000-5) e nella necessaria ricorrenza di due condizioni: (a) l’appartenenza esclusiva del risultato del servizio di ricerca e sviluppo all’amministrazione aggiudicatrice e (b) la intera retribuzione del servizio da parte della pubblica amministrazione. Negli altri casi, venendo in rilievo una condivisione dei costi dell’attività di ricerca siccome individuata dalla comunicazione della Commissione Europea del 14 dicembre 2007 (COM 799), espressamente richiamata dalla disposizione normativa prima indicata e dunque con perdurante efficacia in termini precettivi, le stazioni appaltanti possono procedere all’acquisto dei servizi di ricerca e sviluppo attraverso il pre-commercial procurement. Stante quanto precede è quindi utile avere presente il comunicato del Presidente dell’ANAC del 9 marzo 2016, ambito oggettivo degli appalti pubblici pre-commerciali e disciplina di riferimento.
184 Cfr. il sito http://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/ e, più nello
specifico, l’iniziativa Innovation Union, http://ec.europa.eu/research/ innovation-union/index_en.cfm per l’acquisizione di dati ulteriori.
185 Per questo collegamento può vedersi la “guida operativa” resa disponibile
dalla Procurement of Innovation Platform,Guidance for Public Authorities on Public Procurement of Innovation, https://www.innovation-procurement .org /fileadmin/editor-content/Guides/PPI-Platform_Guide_new-final_download.pdf
riguardo l'importanza di un approccio attento ai profili organizzativi, di pianificazione e di successiva valutazione per i "contratti pubblici per l'innovazione"186.
Ancora più nello specifico, il libro verde della Commissione Europea sulla modernizzazione della politica dell'UE in materia di appalti pubblici pone il tema dell'innovazione al centro della contrattualistica pubblica, considerandola strumento essenziale ai fini dell'ottenimento di obiettivi ulteriori e diversi, come per esempio la sostenibilità ambientale, l'efficienza energetica e la crescita economica187.
È a partire da questo angolo di visuale che, più nel dettaglio, occorre pertanto procedere all'analisi del diritto positivo in ordine al rapporto tra contratti pubblici e innovazione.
4.3 L’innovazione nelle direttive europee “appalti” e