2.2 Le facce della giudiziarizzazione della politica
2.2.2 La criminalizzazione delle responsabilità politiche
espanderanno il proprio potere con maggiori probabilità nei casi in cui lo stato presenti una struttura istituzionale federale, e una forma di governo presidenziale. In secondo luogo, è importante considerare il grado d’indipendenza di cui esse godono (Ferejhon et al. 2008). Nella maggior parte dei sistemi politici democratici, infatti, le assemblee hanno il potere di modificare le decisioni della corte attraverso una modifica della costituzione o ricomponendo la corte stessa. Tuttavia, queste possibilità sono legate alla necessità di super-maggioranze e di procedure molto lente, come nei casi di costituzioni rigide. Quindi l’ampiezza delle coalizioni e la qualità della democrazia di un paese possono contribuire a determinare il livello d’autonomia delle corti nell’esercizio della funzione di judicial review (Ferejhon e Pasquino 2006). In terzo luogo, rivestono particolare importanza il tipo di revisione di cui dispone (a priori o a posteriori), il numero di veto points nel processo di policy, e il contenuto del caso di legge all’attenzione della corte (Guarnieri e Pederzoli 2002; Stone Sweet 2000).
In particolare, sulla base del momento - a priori o a posteriori - in cui la revisione avviene, la corte svolgerà una terza o seconda lettura, in base all’architettura bicamerale o monocamerale del parlamento.
Infine, così come chiariremo meglio nel corso del lavoro, sono cruciali le caratteristiche e il funzionamento del sistema politico. In questa fase, invece, è opportuno tenere saldo che il quadro che sta andando delineandosi si caratterizza per una forte commistione tra politica e giudiziario, che è tanto più preoccupante se si considera che i giudici si caratterizzano per una legittimazione professionale e non democratica, un punto ancor più dolente quando sono chiamati a svolgere un ruolo di
“supplenza politica”. Quest’ultima non riguarda solo le conseguenze del sindacato di costituzionalità ma anche un secondo fenomeno: la criminalizzazione delle responsabilità politiche.
tutela dei meccanismi democratici attraverso la costruzione di “standard di condotta accettabili per gruppi di interesse, partiti politici, eletti e funzionari nominati” (Ferejohn 2002, 41). Questa funzione si è particolarmente acuita dopo gli anni Novanta con la crisi dei partiti, e manifestata attraverso un controllo sempre più stretto sulle virtù della classe politica. Si è aperta, dunque, una seconda via giudiziaria alla politica:
la criminalizzazione delle responsabilità politiche (Magalhães et al. 2006).
Questo fenomeno sposta la nostra attenzione dalle corti costituzionali ai tribunali, ed in particolare sull’azione dei titolari dell’azione penale nel perseguire uomini politici coinvolti in attività illecite e malaffare. Come è noto, indagini giudiziarie contro la classe politica sono aumentate esponenzialmente negli ultimi anni. Scandali di corruzione che coinvolgono anche esponenti di spicco di partiti o governi non sono più un taboo nelle democrazie occidentali, per cui il fenomeno non può più essere limitato ai regimi non democratici (Hine 2014; Garrard e Newell 2006). Sono pochi i paesi che hanno individuate antidoti efficaci per combattere la corruzione politica, spingendo alcuni autori a parlare di “ladri al potere” (Hendelman 2001). Questi eventi favoriscono la rilevanza delle corti e degli incaricati a svolgere la funzione di pubblica accusa (Guarnieri 1992; 2019), che hanno sviluppato una maggiore capacità di controllo sul potere politico rispetto al passato.
Le ragioni della criminalizzazione delle responsabilità politiche, e quindi dell’ampliamento del raggio d’azione delle procure, sono molteplici. In primo luogo, ha assunto particolare rilevanza l’incremento della loro autonomia decisionale30. In Italia, ad esempio, soprattutto a causa dell’appassimento della gerarchia giudiziaria, un numero crescente di iniziative penali sono intraprese da singoli PM piuttosto che dagli uffici cui appartengono. Ciò ha spinto alcuni autori a parlare di “personalizzazione delle funzioni di pubblica accusa” (Di Federico 1995, 238).
30 Non bisogna trascurare, inoltre, che la creazione di Consigli Superiori della Magistratura ha contribuito ad un rafforzamento dell’esprit de corp di giudici e PM.
In secondo luogo, le concezioni di ruolo sempre più attive da parte dei titolari dell’azione penale li hanno allontanati dalle modalità d’azione previste dalle costituzioni. Quest’ultime possono basarsi sia sul principio dell’opportunità, che prevede che il PM possa decidere quando vuole di iniziare e chiudere un caso, oppure sul principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, per cui sono tenuti a indagare tutti i casi in cui vi sia il sospetto che sia stato commesso un crimine31 (Guarnieri 2013).
Tuttavia, i processi che si realizzano sul piano della prassi operativa si allontanano spesso dalle regole del funzionamento previste dalle carte costituzionali. Infatti, anche nei casi in cui viga il principio d’obbligatorietà, l’attività del PM è spesso dettata da esigenze funzionali, per cui si ritrova ad essere “obbligato a prendere decisioni discrezionali che incidono sulla conduzione delle singole indagini, sull’attività di repressione della criminalità, sull’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, sulle modalità con cui si rende giustizia” (Fabri 1997, 172). Ciò ha favorito una moltiplicazione degli interventi delle procure nei processi politici e realizzato “un’interferenza dall’esterno rispetto all’establishment partitico e alle sue regole di comportamento” (Calise 1998, 121).
In terzo luogo, quando la competizione elettorale e i controlli parlamentari sulla classe politica si rivelino inadatti o insufficienti, e l’integrità della classe politica viene messa in discussione, la rule of law si trasforma in arma politica (Maravall 2003). Questo processo può essere guidato sia dalla classe politica che dalla magistratura. Nel primo caso - classe politica - le condizioni affinché ciò avvenga sono di natura strumentale, dati che il primo elemento da considerare è l’impatto elettorale che tale iniziativa comporta.
Considerato che l’obiettivo delle forze politiche è quello di vincere le elezioni, esse sperano che la loro azione garantisca uno screditamento dell’avversario e quindi la sua sconfitta. La battaglia, quindi, si sposta dai
31 In Italia, infatti, l’indipendenza formale dei PM è prevista dalla Costituzione (art.112) attraverso il principio di obbligatorietà dell’azione penale, per cui sono tenuti a indagare tutti i casi in cui vi sia il sospetto che sia stato commesso un crimine. Italia e Francia, inoltre, rappresentano gli unici casi delle democrazie occidentali per la presenza di un unico corpo tra giudici e PM, e per la formazione comune ai due rami, aspetti che influiscono fortemente sulla socializzazione dei magistrati e la loro indipendenza.
programmi ai temi penalmente sanzionabili dell’avversario, fino a causarne la sconfitta. Nel secondo caso – magistratura - si può arrivare a risultati pressoché identici quando l’attacco è sferrato dallo stesso potere giudiziario. L’azione della magistratura, dunque, ha conseguenze importanti nell’arena elettorale, e può favorire un ricambio del ceto politico (Calise 1998). Lo spostamento dell’agone politico dai parlamenti alle procure ha portato ad uno spostamento dai tribunali penali a quelli mediatici32. L’azione penale condotta dai PM sarà tanto più efficace quanto forti saranno le ripercussioni nell’arena politica grazie al supporto dei media e quindi dell’opinione pubblica (Amoretti 2000). La presenza di un sostegno diffuso (Easton 1965) all’attività delle corti fornisce un’importante fonte di legittimazione alla loro azione. Esso è in grado di irrobustire e favorire il rispetto delle decisioni delle corti anche nei casi in cui non siano in accordo con le preferenze della maggioranza e permette loro di agire come “difensori della democrazia” (Gibson e Caldeira 2003).
Negli ultimi anni, dunque, abbiamo assistito ad una connessione simbiotica tra potere mediatico e giudiziario, che Calise (2016) sintetizza nella formula del Fattore M (media-magistratura). Di conseguenza, “la trasformazione di eventi giudiziari e politici in scandalo possono essere considerati come la conseguenza dell’attività dei media, che filtra e comunica ma allo stesso tempo semplifica, personalizza, e sensazionalizza le informazioni” (Pujas e Rhodes 1999, 56). Ciò ha creato humus fertile per l’affermarsi del cosiddetto
“populismo giudiziario”. Si pensi al giudice italiano Di Pietro, quello spagnolo Garzon, o a Sergio Moro che è stato il principale artefice dell’incarcerazione dell’ex Presidente brasiliano Lula come esempi classici di questo fenomeno.
Tra i recenti sviluppi della criminalizzazione delle responsabilità politiche vi è la crescente attenzione della magistratura nell’indagare leader politici.
Con la crisi dei partiti e la rivoluzione dei leader personali (Musella e Webb
32 I media hanno il potere di operare una selezione dei casi da coprire e di influenzare la percezione dei cittadini e, a causa della loro partigianeria politica, possono enfatizzare e strumentalizzare le informazioni (Mancini et al. 2017).
2015), l’attenzione alla dimensione privata e alla integrità dei leader è divenuto terreno di interesse per i media. La presenza di scandali sessuali o di corruzione raccontati dai media, ad esempio, diventano un cocktail esplosivo, anche di portata internazionale33 (Castells 2007, 245; Mancini et al. 2017).
I media sono divenuti capaci illuminare o offuscare le caratteristiche personali dei candidati, e quindi distruggere intere carriere politiche34. Insieme al potere mediatico, la magistratura compone l’asse portante della democrazia del leader (Calise 2016), una democrazia in cui solo i leader sembrano costituire l’ultimo perno di comunicazione, mobilitazione e decisione. In questo nuova fase, il focus si sposta dalle classi o aggregati di vario tipo del passato, all’individuo come soggetto fondante della nuova democrazia. Si realizza, quindi, un connubio perfetto tra media logic, che riguarda l’arena mediatica, e ius logic, che per statuto epistemologico anima la magistratura, dato che “l’inquisizione, il giudizio, la condanna si applicano - da sempre - al singolo” (Calise 2016). Oltre alle conseguenze in termini di reputazione e fiducia per i leader coinvolti, le ramificazioni dell’azione giudiziaria sulle istituzioni di vertice potrebbero essere intesi come una delle principali conseguenze della personalizzazione della politica ed un’“evoluzione” della giudiziarizzazione della politica. La rivoluzione dei leader personali ha comportato da una parte un rafforzamento di leadership monocratiche ma allo stesso tempo un maggiore scontro con il potere giudiziario. Le indagini per corruzione a loro carico ne sono un
33 Lo scandalo Panama Papers può aiutarci a capire meglio questo punto, dato che ha mostrato in che modo (e da chi) i paradisi fiscali siano utili per nascondere denaro legato all’evasione, corruzione ed altri reati. Lo scandalo ha visto protagonisti politici e leader da ogni parte del globo, causando in alcuni casi serie conseguenze politiche. Per esempio, le proteste contro il presidente islandese David Gunnlaugsonn -accusato insieme alla moglie di aver nascosto ingenti somme di denaro in un conto offshore- l’hanno portato alle dimissioni. Un destino simile è toccato ad un ex ministro dell’Industria spagnolo, José Manuel Soria Lopez, che ha lasciato la sua posizione di deputato e presidente del Partito Popolare in seguito alle rivelazioni che possederebbe due conti bancari in due paradisi fiscali.
34Inoltre, giudici e PM individuano nei media un canale per ottenere sostegno e visibilità durante particolari procedimenti giudiziari o decisioni; mentre i media contribuiscono significativamente nel modellare l’opinione pubblica nel settore della giustizia e la relazione tra magistrati e attori politici (Guarnieri 2008; Piana 2014).
esempio che aiuta comprendere come negli ultimi anni questo fenomeno abbia interessato un numero crescente di democrazie contemporanee (Dallara e Rullo 2018; Rullo 2019). Al contempo, l’azione giudiziaria nel perseguire uomini politici di alto livello ha conseguenze importanti sul sistema politico e la fiducia nel governo, che possono minare il buon funzionamento delle istituzioni. Inoltre, le modalità e l’intensità con cui viene gestito lo scontro tra leader e magistratura sono in grado di suggerire come mutino le dinamiche all’interno di un determinato sistema politico (Rotthingaus 2016). Ciò aggrava il deficit democratico, e quindi la crisi di rappresentazione, credibilità e legittimità delle istituzioni democratiche rappresentative. Nel prossimo paragrafo offriremo un approfondimento sulle manifestazioni del processo di giudiziarizzazione della politica distinguendo tra paesi appartenenti alla famiglia giuridica di Civil Law e Common Law.
3 La giudiziarizzazione della politica nei paesi di Common Law e Civil Law
La giudiziarizzazione della politica si è svelata con modalità, tempi e intensità differenti, in quanto fenomeno strettamente connesso alla configurazione dell’assetto dei poteri all’interno dei diversi contesti nazionali. In questo paragrafo andremo ad osservarla adoperando la classica distinzione che divide le democrazie occidentale, e cioè tra appartenenti alla famiglia giuridica di Civil Law e a quella di Common Law.
La tradizione legale di Common Law si è contraddistinta storicamente per un maggiore pluralismo, una maggiore proliferazione di gruppi di interesse, nomine politiche dei corpi giudiziari, e una maggiore apertura delle corti al controllo dell’opinione pubblica. La tradizione di Civil Law, invece, si è mossa in direzione opposta, isolando meglio le corti dalle influenze della politica e dall’ambiente esterno (Ferejhon e Pasquino 2006).
Tuttavia, queste distinzioni, pur non perdendo la loro forza esplicativa, hanno visto un forte assottigliamento a causa dell’affermarsi del costituzionalismo, del transnazionalismo, e dell’idea di giustizia sociale
(Cappelletti 1981). Questa tendenza è stata più chiara a partire dagli anni Ottanta, quando l’espansione del ruolo e delle prerogative dei giudici, ed in particolare delle corti costituzionali, ha fatto sì che anche nei paesi di Civil Law esse assumano “ormai compiti che, quanto alla loro efficacia erga omnes, sono certamente assimilabili a quelli dei massimi organi giudiziari di Common Law” (Cappelletti 1994, 15). Resistono comunque delle differenze di fondo che riguardano i ruoli del sistema giudiziario, le procedure e le strutture, che sono in grado di influire sull’incidenza politica della giustizia sulle altre istituzioni. Tuttavia, come vedremo nei prossimi paragrafi, l’espansione del potere giudiziario è un fenomeno capace di travalicare le differenze formali classicamente attribuite alle due famiglie giuridiche, e influenzare le trasformazioni politiche su scala globale.
La nostra analisi muoverà dai paesi di Common Law, ed in particolare dagli Stati Uniti d’America, per poi guardare ad altre democrazie occidentali che si avvicinano al sistema politico-legale americano. In seguito, prenderemo in considerazione i paesi della famiglia di Civil Law.