La legge n 125/2008: il “pacchetto sicurezza”

Nel 2008 la legge n.125 ha ridisegnato le attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale (riscrivendo l’art. 54 del testo unico), in particolare per conferirgli poteri di ordinanza in nuovi ambiti. In particolare, sostituendo integralmente l’art.54 del testo unico, l’art. 6 stabilisce che:

• il sindaco, quale ufficiale di governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, provvedimenti anche contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana;

• questi provvedimenti sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione;

• un decreto del Ministro dell’Interno disciplina l’ambito di applicazione delle ordinanze, anche con riferimento alle definizioni relative alla incolumità pubblica e alla sicurezza urbana;

• nel caso in cui i provvedimenti adottati dai sindaci comportino conseguenze sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, il prefetto indice un'apposita conferenza alla quale prendono parte i sindaci interessati, il presidente della provincia e, qualora ritenuto opportuno, soggetti pubblici e privati;

• in casi di emergenza, connessi con il traffico o con l'inquinamento atmosferico o acustico, ovvero quando a causa di circostanze straordinarie si verifichino particolari necessità dell'utenza o per motivi di sicurezza

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urbana, il sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, adottandole relative ordinanze;

• se le ordinanze sono rivolte a persone determinate e queste non ottemperano all'ordine impartito, il sindaco può provvedere d'ufficio a spese degli interessati, senza pregiudizio dell'azione penale per i reati in cui siano incorsi;

• nell'ambito delle funzioni esercitate dal sindaco come ufficiale di governo, il prefetto può disporre ispezioni per accertare il regolare svolgimento dei compiti affidati, nonché per l'acquisizione di dati e notizie interessanti altri servizi di carattere generale;

• l’adozione delle ordinanze spetta a chi sostituisce il sindaco, nonché – su delega del sindaco stesso, previa comunicazione al prefetto - dal presidente del consiglio circoscrizionale; ove non siano costituiti gli organi di decentramento comunale, il sindaco può conferire la delega a un consigliere comunale per l'esercizio delle funzioni nei quartieri e nelle frazioni;

• in caso di inerzia del sindaco o del suo delegato nell'esercizio delle funzioni di ordinanza, il prefetto può intervenire con proprio provvedimento;

• il Ministro dell'interno può adottare atti di indirizzo per l'esercizio da parte del sindaco delle funzioni di ufficiale di governo.

Con questa nuova disciplina, dunque, i poteri di ordinanza del sindaco ricevono modifiche sostanziali, estendendosi all’adozione di provvedimenti, sia in via ordinaria, sia di carattere urgente, anche in riferimento alla “sicurezza urbana”.

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La finalità perseguita, afferma la relazione al decreto legge, è quella di potenziare “gli strumenti a disposizione del sindaco per il contrasto della

criminalità locale”, in un nuovo “bilanciamento tra le prerogative statali in tema di sicurezza pubblica e l’esigenza di valorizzare, anche in tale ambito materiale, il ruolo degli enti locali”.

Centrale, nella impostazione seguita dal legislatore, risulta la individuazione della materia “sicurezza urbana”; locuzione, area di intervento che negli ultimi anni si è posta al centro di un vivace dibattito, per poi venire sancita dal legislatore.

A fronte di questa sanzione legislativa, diviene essenziale individuarne gli oggetti e i contenuti, anche al fine di collocare questo ambito materiale nella configurazione costituzionale delle competenze dei diversi livelli istituzionali, sia per quanto riguarda le competenze legislative, sia per quanto riguarda le competenze amministrative55_.

Nel ridefinire le funzioni del sindaco quale ufficiale di governo si dispone che lo stesso possa con atto motivato adottare provvedimenti, anche contingibili ed urgenti, anche al fine di eliminare gravi pericoli che minacciano la “sicurezza urbana”.

Quest’ultima diviene così uno degli ambiti dell’intervento del sindaco quale ufficiale di governo, sicché sembra che si sia di fronte non ad una definizione con legge statale di un ambito funzionale che riguarda sia lo stato che regioni ed enti locali, ma ad una sorta di attrazione alla competenza amministrativa statale di tutti gli interventi che riguardano la “sicurezza urbana”.

Questa è si assicurata dal sindaco, ma a condizione che egli operi non come rappresentate della comunità, ma come ufficiale di governo. Sembra essere

55 _{Antonelli V., Patti territoriali e forme negoziate di sicurezza, in Astrid, dal sito: http://www.astrid-}

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questo il prezzo di una norma che utilizza le funzioni per definire il contenuto dei poteri attribuiti all’organo monocratico locale.

L’art. 6 non si limita, peraltro, a prevedere la possibilità di interventi del sindaco con riferimento alla sicurezza urbana; il legislatore infatti al comma 4 bis del medesimo articolo demanda, forse preoccupato di fornire una più puntale definizione dell’ambito concettuale dei poteri ivi disciplinati, ad un decreto del Ministro dell’interno la disciplina dell’”ambito di applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 4 anche con riferimento alle definizioni relative all’incolumità pubblica e alla sicurezza urbana”.

In una dimensione comparativa, così come avviene generalmente in tutta Europa, anche nel modello italiano lo Stato tende a restringere il campo di applicazione delle politiche criminali di propria esclusiva competenza, favorendo l'assunzione di responsabilità da parte di altri soggetti nelle politiche di prevenzione territoriale. Mentre però, altrove, lo Stato centrale non rinuncia a stabilire priorità e vincoli (come in Gran Bretagna e, in misura minore, in Francia), né gli altri soggetti istituzionali mostrano la tendenza a volersi sottrarre a detta prerogativa del Governo nazionale, in Italia il rapporto è di tipo dialettico, condizionato dall'idea di una sostanziale equiordinazione tra Stato, Regioni ed Autonomie locali.

Così, non solo questo nuovo processo nasce dal basso, poiché sono gli Enti locali a reclamare nuove competenze nel campo delle politiche territoriali di sicurezza, ma è singolare la ricerca, da parte degli enti medesimi, di una sfera di autonomia in tale ambito. Si tratta di una spinta centrifuga determinata dalla volontà di Regioni, Province e Comuni di decidere in autonomia le priorità da perseguire, talvolta in maniera molto selettiva.

La situazione che ne deriva comporta vantaggi e svantaggi: da una parte favorisce una maggiore flessibilità delle risposte, dall'altra introduce un elemento di ulteriore frammentazione.

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Se si rimane nella logica comparativa rispetto a ciò che avviene negli altri ordinamenti europei, è che in Gran Bretagna56 _{e Francia}57 _{esiste una politica}

nazionale della sicurezza che coinvolge anche gli enti locali, in Italia iniziano a definirsi due sfere: quella della politica nazionale e quella delle politiche locali di sicurezza. Due sfere che possono intersecarsi ma che restano legate a processi decisionali ed a scelte strategiche autonome e distinte.