Ordine pubblico e Pubblica Sicurezza

E’ stato sottolineato che per quanto riguarda la sicurezza, intesa come protezione da fatti illeciti di terzi, la distinzione fondamentale, nella tradizione giuridica italiana, riguarda i concetti di sicurezza pubblica e di ordine pubblico, dato che entrambi i termini evocano una situazione di assenza di pericoli e di tranquillità del vivere civile.

A proposito dell'ordine pubblico, sono stati sollevati problemi di definizione, causa la non univocità del relativo concetto giuridico.

In senso materiale, l’accezione è intesa come sinonimo di tranquillità pubblica.

L'ordine pubblico è conosciuto come ordine normativo, cioè lo specchio di un sistema ideale di rapporti, definito dall'ordinamento giuridico, che si può spiegare come ordine costituzionale, con riguardi al sistema di valori e principi che trovano riconoscimento e fondamento nella costituzione repubblicana.

Allo scopo di tracciare un solco più netto tra la definizioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, conviene affidarsi all'interpretazione che del primo da la dottrina penalistica, in riferimento al titolo V del libro II del codice penale, che contempla appunto i reati contro l'ordine pubblico medesimo. Qui, la nozione viene tenuta distinta dai più ampi principi di ordine pubblico generale o ordine giuridico e si collega all'idea del regolare andamento del vivere civile, cui a livello sociale corrispondono il senso della tranquillità e della sicurezza, quindi della

43 _{Battistelli F., Fay Lucianetti L., La sicurezza urbana fra politics e policy, Astrid., dal sito:}

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pace pubblica. Meno estesa, ma collegata, la definizione di sicurezza pubblica, per la cui tutela si attua la prevenzione contro tutti quei pericoli che possono minacciare l'incolumità fisica dei cittadini e l'integrità dei loro beni. La tutela della pubblica sicurezza, intesa come prevenzione generale, rappresenta una garanzia della serena convivenza civile, che la precondizione del pieno sviluppo della personalità umana e del riconoscimento della pari dignità sociale.

Mentre la dichiarazione universale dei diritti dell'uomo sancisce che ogni cittadino ha diritto alla sicurezza della propria persona44_{, la costituzione italiana}

non ne fa menzione, né pertanto eleva la sicurezza a diritto individuale.

Il termine sicurezza, infatti, citato nella Carta solo nel titolo dei rapporti economici, all'art. 41, a proposito dell'iniziativa economica che non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno, appunto, alla sicurezza.

Da questo silenzio del costituente si trae l'idea che, in effetti, la sicurezza non rappresenti un diritto individuale in sé definito, ma la condizione essenziale in assenza della quale i diritti fondamentali, nei rapporti civili, economici e politici, non possono essere adeguatamente garantiti.

In quanto attiene alle garanzie di libertà, di eguaglianza ed al riconoscimento dei diritti fondamentali di libertà dell'uomo e di sviluppo della sua personalità, la tutela della sicurezza è, sul piano del diritto internazionale prima e del diritto amministrativo interno poi, una funzione assegnata all'esecutivo.

Sotto il primo profilo, chiaro che, in una comunità internazionale strutturalmente caratterizzata dall'indipendenza e dall’uguaglianza sovrana degli Stati membri, un sistema di sicurezza collettiva, intesa come garanzia di rispetto dell’integrità territoriale e della reciproca indipendenza, non può che basarsi su un accordo internazionale. Lo Stato aderisce ad un sistema patrizio che conferisce, a strutture sopranazionali, il compito di vigilanza e difesa.

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Per quanto concerne il diritto interno, tradizionalmente, proprio in quanto connesse alla garanzia dei diritti fondamentali di libertà, le funzioni di pubblica sicurezza sono attribuite alla competenza statuale che le esercita essenzialmente attraverso il Ministero dell'Interno.

Nei limiti rigidamente tracciati dalla legge però, è previsto il concorso di soggetti o agenzie di sicurezza cosiddetta sussidiaria, di natura privata, che concorrono alla tutela del patrimonio e dei beni.

La tutela della pubblica sicurezza, intesa come prevenzione generale, rappresenta una garanzia della serena convivenza civile, che è la precondizione del pieno sviluppo della personalità umana e del riconoscimento della pari dignità sociale.

E’ sottinteso che il concetto di ordine pubblico deve essere affrontato avendo come riferimento i principi sanciti dalla Costituzione e dalle norme dettate in materia dal Codice penale o da leggi speciali.

Si discute infatti comunemente di ordine pubblico tanto nell’ambito del diritto pubblico strettamente inteso, quanto in ambito penalistico.

Questo concetto, così come gli altri che ad esso sono più strettamente riferibili, vengono contemplati in un certo numero di norme della nostra Carta fondamentale: è quindi dall’esame di esse che è possibile desumere quale sia il ruolo che il Legislatore costituente abbia inteso affidare all’ordine pubblico nel nostro ordinamento. A tal fine assumono rilievo: l’art. 14, che tratta dell’incolumità pubblica in tema di libertà domiciliare; l’art. 13, in virtù del quale l’autorità di pubblica sicurezza, ancorché in casi eccezionali di necessità ed urgenza può adottare provvedimenti provvisori destinati ad incidere sulla libertà personale e sulla libertà domiciliare; l’art. 54, nel suo sancire l’obbligo di fedeltà alla Repubblica gravante su ogni cittadino ed il dovere di ciascuno di questi di osservare la Costituzione le leggi; ancora: l’art. 49, che sancisce il metodo democratico all’interno dei partiti politici come condizione per concorrere alla determinazione della politica nazionale.

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L’ordine pubblico è tutelato nell’accezione minimale di sicurezza ed incolumità ossia come ordine pubblico materiale, condizione di pacifica convivenza immune da violenza; non come ordine pubblico ideale, inteso invece come complesso di principi inderogabili sottratti al dibattito ed alla possibilità di modifica.

L’altra delle indicazioni desunte dalla Costituzione riguarda l’ambito di incidenza dell’ordine pubblico ovvero i diritti di libertà che ne possono venire limitati. Per pervenire alla conclusione che l’ordine pubblico non è un limite generale di tutte le situazioni giuridiche di libertà, ma opera soltanto nei confronti delle libertà di riunione, di circolazione e domiciliare e non può incidere invece sulla libertà di manifestazione del pensiero, sulla libertà religiosa, sulla libertà di insegnamento, sulla libertà personale e sulla libertà di corrispondenza.

Quanto invece al concetto di sicurezza pubblica, occorre dire innanzi tutto che esso è stato ampiamente approfondito dalla dottrina pubblicistica e penalistica sin da anni lontani. Il risultato di tale analisi sembra potersi individuare in una identificazione del concetto di sicurezza pubblica con la stessa attività di pubblica sicurezza., da intendersi come funzione di prevenzione dei reati, ovverosia come complesso delle attività poste in essere dall’autorità amministrativa a tal fine.

E ciò consente un collegamento con la normativa: la Legge 181 del 1981 (Nuovo ordinamento dell’amministrazione della pubblica sicurezza) che ha previsto la disciplina in via generale dell’ordinamento delle forze di polizia e il Codice di procedura penale (artt. 55, 56 e 57) disciplina a sua volta le funzioni e individua gli appartenenti alla P.G.

Dal raffronto di tale norme si può desumere la distinzione tra polizia amministrativa di prevenzione e polizia giudiziaria. Entrambi i servizi sono chiamati naturalmente a garantire l’osservanza delle leggi, con la distinzione che la prima è chiamata a prevenire le violazioni della legge e la sua attività si svolge alle dipendenza del potere esecutivo; la seconda si occupa invece della

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repressione delle condotte costituenti reato e la sua attività si svolge alle dipendenze dell’Autorità Giudiziaria.

Si deve segnalare tuttavia che la distinzione di cui sopra non possa essere intesa in senso assoluto, posto che anche la Polizia amministrativa è sempre più spesso chiamata a raccogliere notizie di reato. Si pensi a titolo d’esempio, all’attività dei pubblici ufficiali dipendenti da Inps e Inail. Per quanto concerne il diritto interno, tradizionalmente, proprio in quanto connesse alla garanzia dei diritti fondamentali di libertà, le funzioni di pubblica sicurezza sono attribuite alla competenza statuale che le esercita essenzialmente attraverso il Ministero dell'Interno.