La nuova Costituzione fissava il termine di centoventi giorni dalla sua entrata in vigore per l'approvazione di cinque leggi, tra cui quella organica sul regime di sovranità alimentare.
A principio del 2009 viene approvata la Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria (LORSA) mirata a stabilire i meccanismi mediante i quali lo Stato ecuadoriano deve assumere gli obblighi e perseguire gli obiettivi declamati nel testo costituzionale. Modificata attraverso un veto presidenziale, questa legge entra in vigore nel Maggio 2009.111
Nella fase di dibattito del testo di legge, le organizzazioni ecuadoriane appartenenti a Vía Campesina proseguono la loro azione di influenza, ma ora in forma più dispersa e dimostrando una minore capacità deliberativa e propositiva. Da parte loro, i settori più reazionari - oppositori alla transizione verso un regime di sovranità alimentare - si adoperano per ridimensionare la portata del mandato costituzionale, approfittando di una congiuntura politica a loro più favorevole. É in questa fase, infatti, che le correnti politiche contrapposte, presenti anche all'interno dello stesso governo, si manifestano con maggior vigore, mentre le forze all'opposizione iniziano a riposizionarsi nell'arena politica nazionale.
Sul testo di Legge approvato dal Congresso viene posto un veto parziale dal Presidente Correa, mirato a favorire una maggiore flessibilità nella produzione di agrocombustibili e nella regolarizzazione delle produzioni di gamberi oltre a modificare la conformazione dell'ente predisposto a promuovere il dibattito sociale sulle nuove legislazioni agrarie, la Conferencia Plurinacional e Intercultural de la Soberanía Alimentaria (COPISA).
111 Questa legge, dopo il veto, entra in vigore senza che l'Assemblea Nazionale realizzi un'ulteriore
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L'intervento diretto del potere esecutivo, evidentemente, è segno di quanto avanti le organizzazioni sociali fossero arrivate nell'influire sul dibattito intorno alla questione agroalimentare nel paese, tanto da esigere l'interposizione di un veto presidenziale al testo di legge accordato, volta a ridimensionare quel terreno di conquiste.
Il risultato del processo, di per sé molto breve, è quello dell'entrata in vigore di "una legge di mediazione" che ratifica e sviluppa i principi generali di un regime di sovranità alimentare per l'Ecuador, mantenendosi però su di un livello programmatico più che entrare in merito alla regolamentazione, alle misure e agli strumenti implementativi concreti. Essa infatti accantona le questioni più sensibili, seppur strategiche e, pur essendo una legge quadro predisposta proprio per regolamentare, evita di stabilire una parte sostanziale dei meccanismi necessari per un'azione dello Stato volta a realizzare gli obiettivi previsti nel testo costituzionale (Muñoz 2010).
In effetti, sebbene il testo di legge approvato esordisca dandosi l'obiettivo di "stabilire i meccanismi mediante i quali lo Stato debba compiere col suo obbligo ed obiettivo strategico", tale definizione è attuata parzialmente.
Tuttavia questa legge organica definisce con maggiore nitidezza il senso attribuito alla sovranità alimentare, esplicitando sia l'intento di "stabilire in forma sovrana le politiche pubbliche agroalimentari", sia quello di incentivare la produzione e il consumo di alimenti provenienti principalmente da sistemi contadini "micro, piccoli e medi", dalle organizzazioni dell'economia popolare e della pesca artigianale, dalle microimprese e dall'artigianato. A tali soggetti, dunque, viene riconosciuta una centralità, non solo nella produzione del cibo, ma anche negli altri segmenti della filiera alimentare (trasformazione e distribuzione). Dal punto di vista del "come", fin da queste prime dichiarazioni, la Legge indica la necessità di rispettare e proteggere i saperi e le forme di produzione tradizionali ed ancestrali (Art.1), così come i diritti del buen vivir e i diritti della Natura. Viene, inoltre, introdotto esplicitamente l'incentivo al consumo di alimenti di origine agro-ecologica ed organica e la necessità di evitare, nel possibile, l'espansione di monocolture, comprese quelle per la produzione di agrocombustibili a detrimento della produzione alimentare (Art.2; 13).
L'accesso alla terra viene ratificato sulla base della sua funzione sociale ed ambientale112
ed attraverso l'inclusione di misure discriminatorie positive a favore dei piccoli produttori, compresa la specifica relativa alle donne produttrici e capofamiglia (Art.6).
112 La funzione sociale è intesa come generatrice d'impiego, uso produttivo e sostenibile della terra, re-
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Tuttavia questa legge lascia aperte le questioni degli orientamenti e delle modalità di operazione di tali misure; allo stesso modo essa non definisce le risorse destinate a costituire un fondo nazionale delle terre, come da mandato costituzionale.
D'altronde anche il diritto fondamentale all'acqua è ratificato, ma la regolamentazione è anch'essa rinviata alla legge corrispondente, che, assieme alla Legge sulla Comunicazione, ha rappresentato uno dei progetti legislativi generatori di maggiore conflittualità sociale nella transizione post-costituente (Ramírez Gallegos et al. 2013).
La protezione dai diritti di proprietà intellettuale sul patrimonio di agrobiodiversità e saperi correlati, che è detenuto dal popolo ecuadoriano, e quindi il libero uso e conservazione dei semi, è ratificato e riconosciuto come responsabilità dello Stato e della società. Qui si aggiunge, però, la specifica di origine nativa alle sementi, che esclude quelle varietà non autoctone ma comunque localmente fito-migliorate, ad esempio di riso, dalla salvaguardia; questo rappresenta un ridimensionamento significativo delle rivendicazioni contadine intorno a questo ambito strategico. In relazione ai diritti contadini si introduce il principio dell'incentivo e sostegno, anche finanziario, alla conservazione in situ dell'agrobiodiversità, attraverso banche dei semi ed altre misure (Art. 7 e 8).
Inoltre, un'altra delle rivendicazioni della Mesa Agraria viene qui parzialmente ripresa: i programmi di formazione agro-ecologica, diretti al settore contadino e basati sul dialogo dei saperi (tra conoscenze locali e ricerca scientifica). Secondo la LORSA, questi dovranno essere definiti in maniera partecipata, sebbene non indichi espressamente il farlo in accordo con le organizzazioni rappresentanti, come invece sollecitato dalla Mesa Agraria (Art. 9-11). Si menziona esplicitamente la conversione verso sistemi agro-ecologici e di diversificazione produttiva così come la priorità da attribuire alle piccole e medie produzioni per rifornire gli acquisti agroalimentari pubblici (Art. 13-15; 30) e la promozione del consumo di cibi sani prodotti in forma agroecologica (Art. 27); così come la necessità di stabilire un sistema di assicurazioni e di sussidi, con azioni preferenziali verso i settori contadini (Art. 19-20). Ma la discussione dei relativi meccanismi viene rinviata alle relative legislazioni.
D'altro canto, la proposta della Mesa Agraria relativa alla costituzione di un fondo di commercializzazione permanente per la mobilizzazione dei raccolti, viene introdotta con l'istituzione di un sistema nazionale di commercializzazione per la sovranità alimentare, volto a promuovere, da un lato, la relazione diretta tra produttori e consumatori e, dall'altro, l'associazione tra micro, piccoli e medi produttori lungo tutta la filiera agroalimentare. Si
presidenziale; mentre quella ambientale è relativa alla conservazione del patrimonio naturale (biodiversità, bacini idrografici, aree forestali ed ecosistemi fragili) e al rispetto dei diritti della Natura.
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sottolinea l'intenzionalità di evitare la concorrenza sleale, la speculazione e le pratiche di controllo dell'offerta da parte di una (monopolio) o più imprese (oligopolio) o, invece, di controllo della domanda da parte di un unico acquirente (monopsonio). Anche nel caso di queste misure, però, la regolamentazione viene rinviata a futuri disegni di legge specifici.
Per quanto riguarda le importazioni si prevede l'analisi annuale della capacità produttiva in relazione al fabbisogno interno, in modo da fissare le quote importabili a tutela della produzione nazionale (Art. 22).
In sintesi, fin qui, il bilancio sugli orientamenti pende chiaramente a favore delle rivendicazioni delle organizzazioni sociali. Tuttavia, col veto parziale alla legge, interposto dal Presidente, vengono immesse delle criticità inedite rispetto al testo di legge inizialmente discusso nel Congresso. Esse riguardano in primo luogo una maggiore flessibilità per la produzione di agrocarburanti, limitandosi a dichiarare che debbano essere evitati "il più possibile". In secondo luogo, la concessione di un lasso di un anno ai produttori illegali di gamberetti per regolarizzare la loro produzione.113 In terzo luogo, l'inclusione di
sovvenzioni per i grandi produttori in caso di distorsioni operate dal mercato. Infine, l'eliminazione della clausola relativa alla distruzione dei semi Ogm, se immessi come materie prime, optando per una definizione più generica, che dispone il disabilitare la loro capacità riproduttiva, senza specificare come (Rosero Garcés et al. 2011).
Dal punto di vista della partecipazione viene riempito il gap, già descritto, del testo costituzionale dedicato alla sovranità alimentare; nella LORSA, infatti, si sottolinea la necessità di "promuovere la partecipazione sociale e la deliberazione pubblica in forma paritaria tra uomini e donne" nell'elaborazione della nuova legislazione così come nel disegno ed esecuzione delle politiche pubbliche relative alla sovranità alimentare (Art. 3). D'altronde non è di poco peso l'impegno che il testo assegna allo Stato relativo ad aprire alla partecipazione sociale la pianificazione delle politiche agrarie e, soprattutto, a salvaguardare le economie contadine attraverso la regolamentazione dell'agroindustria, in modo da garantire un equilibrio tra di esse, la sostenibilità e il rispetto dei diritti sul lavoro (Art. 17).
La questione della partecipazione sociale è poi ripresa nel disegno della nuova struttura istituzionale. In primo luogo, essa riguarda il Sistema della Sovranità Alimentare (SISAN) responsabile della legislazione e delle politiche volte al regime di sovranità alimentare, immaginato come l'insieme delle "persone, comunas, comunità, popoli e nazionalità, attori sociali, istituzionali e statali coinvolti". In secondo luogo, istituisce la Conferenza
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Plurinazionale ed Interculturale della Sovranità Alimentare (COPISA), a rappresentanza dei settori sociali e incaricata innanzitutto di promuovere il dibattito partecipativo sulla legislazione e sulle politiche (Peña 2014). Questa innovazione istituzionale, è creata con nove membri, nominati attraverso un concorso per meriti, a rappresentanza di università e centri di ricerca, consumatori, piccoli e medi agricoltori ed allevatori, pescatori artigianali e raccoglitori, acquacoltori, contadini irrigatori, indigeni afroecuadoriani e montubios. Essa è dotata di uno status non completamente autonomo, come invece inizialmente proposto dalle organizzazioni sociali, poiché viene introdotta in qualità di Consejo Sectorial Ciudadano e poi ascritta al Ministero dell'Agricoltura (MAGAP).
Di fatto, riproducendo una dinamica analoga a quella costituente, anche nel caso di questa legge organica sulla sovranità alimentare la risoluzione dei punti nodali, ma generatori di conflitto, viene rinviata alle leggi ad essa subordinate, ad oggi non ancora avvenuta. Gli stessi attori sociali considerano tale ritardo come uno dei principali sintomi della criticità post-costituente:
(...) se han creado muchos espacios importantes por el pueblo, pero simplemente seguimos pensando que solamente son escritos. Porque cuando se trata de hacer efectivos los temas que están planteados allí no consigues mucho. Allí sí se ven los intereses políticos, de lo que es más conveniente no para el pueblo sino para los que hacen política en este país. [Intervista n.4, Fenocin]
7.3. Dalla Mesa Agraria alla Red Agraria. L'iniziativa popolare: la Ley de Tierras