La posizione italiana sulla PAC dopo il 2013

La prima reazione italiana alla Comunicazione della Commissione si è concentrata su tre punti critici della proposta di riforma del I Pilastro: l’introduzione dei massimali per le grandi aziende, i criteri per la definizione del requisito di attività e quelli relativi alla redistribuzione delle risorse. L’introduzione di un tetto agli aiuti destinati alle grandi aziende è considerata una proposta irricevibile dall’Italia25_,26 _{anche se rappresenta una ipotesi}

molto probabile. Viceversa, la proposta di riservare gli aiuti esclusivamente alle aziende attive è considerata condivisibile dall’Italia, in quanto giustificata dalla necessità di ridurre la platea dei beneficiari per far fronte alla riduzione delle risorse disponibili. Pertanto, sono stati avviati approfondimenti da parte del Ministero per verificare la consistenza dei potenziali beneficiari italiani, sulla base di alcuni requisiti amministrativi, quali l’iscrizione all’Inps, la partita Iva, la qualifica di imprenditore professionale o di coltivatore diretto.

Riguardo alla redistribuzione delle risorse, infine, l’Italia ha manifestato l’indisponibilità ad accettare un criterio basato esclusivamente sull’aiuto forfettario per ettaro (flat rate), ritenendo che questo debba essere integrato

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e modulato sulla base di altri parametri rappresentativi del valore della produzione. Tale posizione è stata sostenuta anche dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, che stigmatizzando l’assenza di una proposta “ufficiale” dell’Italia, ha proposto un documento2627 _{nel quale ha}

manifestato una posizione unitaria che prevede: l’inserimento della PAC in un documento unico di programmazione strategica; la ponderazione dei pagamenti diretti rispetto alle parità del potere di acquisto (PPP) degli Stati membri; una maggiore responsabilizzazione delle organizzazioni dei produttori; la rimozione dei vincoli de minimis dalle iniziative di diversificazione economica, nonché, la semplificazione delle norme sugli aiuti di Stato.

Figura 5.4 La posizione italiana sulla PAC dopo il 2013

Fonte: Nostre elaborazioni

26 _{“Contributo delle Regioni e delle Province autonome alla definizione della posizione italiana sul futuro della}

159 Le sollecitazioni che, da più parti, hanno invitato il Governo italiano ad esprimere la propria posizione ufficiale riguardo alla PAC post-2013, hanno trovato riscontro in un recente documento di lavoro del Ministero delle politiche agricole, pubblicato alla fine di febbraio 2011. Questo si concentra prevalentemente sul II Pilastro, ribadendo quanto, in modo più approfondito, era stato già espresso nel cosiddetto position paper sulla Politica di Sviluppo Rurale (PoSR), che proponendo di conservare e consolidare questa politica, osserva l’opportunità di operare alcune modifiche riguardanti la chiarezza degli obiettivi, l’efficacia degli strumenti e l’aumento dell’efficienza di funzionamento. A tal fine, pertanto, sono stati proposti alcuni principi guida riguardanti: i) il ruolo che in futuro dovrà svolgere la PoSR nel quadro delle politiche dell’Unione; ii) il ruolo nelle grandi sfide; iii) la concentrazione tematica e territoriale delle azioni; iv) la semplificazione; v) il coordinamento con le altre politiche; vi) il miglioramento del monitoraggio e della valutazione.

Riguardo al primo aspetto la posizione italiana propone un rafforzamento della PoSR, non solo in termini finanziari, ma anche in termini di coerenza, sia al I Pilastro, sia alle altre politiche comuni, in modo particolare alla Politica di Coesione. Nel position paper viene osservato, infatti, che le funzioni assegnate alla PoSR sono progressivamente aumentate negli anni, per effetto di impropri trasferimenti di misure attuate in precedenza dal I Pilastro. Pertanto, si sottolinea la necessità di individuare nella futura PoSR obiettivi più coerenti alla propria missione, consistenti nella promozione di cambiamenti strutturali nelle economie e nelle società rurali, piuttosto che nella produzione di beni pubblici ambientali, su cui andrebbe rafforzato, invece, il ruolo del I Pilastro.

Tale posizione sembra confermarsi sulla definizione degli obiettivi, che dovrebbero essere più chiari e più centrati sulle grandi sfide. Pur riconoscendo l’importanza e la centralità delle tematiche ambientali, infatti, nella posizione italiana si sottolinea la necessità di declinare le stesse nella prospettiva del miglioramento della competitività e dell’occupazione, sfide non meno importanti per l’Italia (e per molti altri Paesi dell’Unione), cui l’agricoltura può contribuire significativamente con la produzione di beni pubblici. Da tale prospettiva scaturiscono nuovi bisogni, relativi all’inclusione e ai servizi sociali,

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alla sicurezza e alla qualità del lavoro in agricoltura, nonché, al trasferimento dell’innovazione scientifica e tecnologica. Tale potenziale di offerta, si osserva nel position paper, viene trascurato dall’attuale strumentazione della PoSR (PSN, PSR), pertanto, dovrebbe essere maggiormente enfatizzato nella formulazione delle strategie future.

Il terzo principio guida pone il problema della frammentarietà dell’azione finalizzata ai medesimi bisogni del territorio, in conseguenza della scarsa concentrazione tematica e territoriale degli interventi. Pur riconoscendo un significativo miglioramento generato dall’azione di orientamento del PSN, considerata la presenza di comportamenti territoriali fortemente eterogenei, viene osservata l’utilità dell’introduzione di nuovi strumenti giuridici che pongano maggiori vincoli di concentrazione.

La semplificazione è una questione annosa che viene reiterata sistematicamente all’inizio di ogni processo di riforma. La posizione italiana a tal riguardo è quella di conferire maggiore flessibilità al sistema, interpretando meglio le differenze strutturali o congiunturali, favorendo, nel contempo, la razionale ed efficiente integrazione tra fondi e politiche. Riguardo a queste ultime, inoltre, il governo italiano sottolinea la necessità di una maggiore razionalizzazione degli interventi strutturali nell’ambito della stessa PAC, nonché, dell’integrazione di alcuni interventi nell’ambito della Politica di Coesione, mediante una programmazione strategica comune senza stravolgere l’attuale assetto di competenze dei diversi Fondi. Pertanto, non appare assolutamente condivisibile il trasferimento degli Assi 3 e 4 nelle competenze del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, in quanto provocherebbe una forte penalizzazione a danno delle aree più deboli, riducendo, altresì, l’efficacia della stessa PAC, che proprio dall’integrazione tra I e II Pilastro trae un elemento di forza e di organicità.

Infine, il position paper italiano, inserisce tra i principi guida il rafforzamento del monitoraggio e della valutazione, proseguendo sul sentiero tracciato nelle precedenti fasi di programmazione, al fine di consolidare tale cultura del controllo della spesa pubblica. La proposta italiana mira ad aggiustamenti dell’impianto metodologico, concentrando e omogeneizzando maggiormente il sistema degli indicatori, al fine di razionalizzare l’impegno delle scarse risorse destinate al controllo. Pertanto, promuove l’adozione di criteri

161 volontari di certificazione della spesa da parte di organismi terzi, al fine di concentrare i controlli (pur in modo non esclusivo) sui casi che necessitano di maggiori verifiche.

In merito agli obiettivi della PoSR il documento italiano sottolinea la scarsa flessibilità dell’attuale struttura, che essendo rigidamente incardinata su quattro assi (competitività, ambiente, diversificazione e governance locale) impedisce di finalizzare efficacemente le misure, considerato che, sovente, gli obiettivi ad esse sottesi sono aspecifici e congiuntamente ascrivibili a diversi assi. A tale proposito, l’Italia propone una PoSR fondata sulla definizione comune dei soli obiettivi generali, delegando, invece, all’autorità di gestione del programma l’individuazione delle misure più adatte, che prive di vincoli imposti dagli orientamenti strategici comuni o dal regolamento, siano in grado di perseguire anche obiettivi più ampi di carattere sovraregionale o multiregionale.

Nel position paper vengono individuati con precisione nove obiettivi generali, che in coerenza alla Strategia Europa 2020, sono riconducibili ai temi della competitività, della qualità, della lotta ai cambiamenti climatici, della gestione delle risorse naturali, dello sviluppo economico, dell’inclusione sociale, del potenziamento della governance, nonché, dell’integrazione (sviluppo) delle reti e della promozione dell’innovazione.

Il documento si sofferma, inoltre, sulle soluzioni finalizzate ad una maggiore flessibilità finanziaria attraverso l’introduzione di un meccanismo di disimpegno nazionale anche nei Paesi ad assetto federale o regionale, consentendo a questi temporanee compensazioni finanziarie tra le regioni, al fine di evitare penalizzazioni automatiche nei casi in cui le risorse non siano state impiegate. Viene osservata, inoltre, l’opportunità di introdurre sistemi premiali ancorati a performance di efficacia e di efficienza, che, come negli altri fondi strutturali, producano positivi elementi di competizione tra le regioni.

In merito al rapporto tra i due pilastri della PAC, il documento italiano, ribadendo il legame di complementarietà tra gli stessi, finalizzato al superamento delle disparità di sviluppo dell’agricoltura e delle aree rurali, stigmatizza la sovrapposizione degli interventi, auspicando per la futura PoSR

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maggiore selettività degli aiuti “diretti” previsti dal II Pilastro (ad esempio nelle zone svantaggiate, nelle misure agro-ambientali e in Natura 2000). Riguardo al tema del coordinamento con le politiche di coesione, la posizione italiana si mostra favorevole al superamento della separazione delle azioni svolte con i fondi del FEASR o con gli altri Fondi strutturali, pur prevedendo per gli stessi il mantenimento dell’attuale assetto di competenze. In particolare, si sottolinea l’utilità dell’introduzione a tutti i livelli (comunitario, nazionale e regionale) di un Quadro Strategico Unitario, finalizzato all’individuazione di priorità tematiche comuni da sviluppare nell’ambito della programmazione strategica. Poiché la scelta delle modalità con cui perseguire tali priorità è demandata all’autorità di gestione del programma, si mette in evidenza l’importanza del potenziamento della governance locale, mediante la promozione di partenariati che consentano il miglior coordinamento orizzontale e verticale, attivati, oltre che con l’approccio Leader, mediante l’introduzione di nuovi strumenti e soluzioni. A tal fine, tuttavia, il Governo italiano ribadisce l’opportunità del mantenimento degli assi 3 e 4 della PoSR nell’alveo della PAC, al fine di capitalizzare l’azione già intrapresa per lo sviluppo sostenibile delle aree rurali.

L’ultimo punto del position paper italiano è riservato al monitoraggio e alla valutazione, considerati strumenti irrinunciabili, ma bisognosi di semplificazioni e di miglioramenti. Viene posta in evidenza, in particolare, la necessità di superare il criterio dell’utilizzazione di un set di indicatori comune a tutti i Paesi dell’Unione, in quanto le differenze tra le basi di dati impedisce un’aggregazione o un confronto accettabile tra gli stessi. Ne consegue che debba essere superato il criterio della valutazione complessiva e integrale del programma, in favore della misurazione degli effetti delle politiche su base territoriale, implementando metodologie comuni che prevedano un maggiore coinvolgimento degli stakeholder, potenziando il sistema delle reti e dello scambio di esperienze tra amministratori e valutatori.