2. Il quadro normativo delineato dal Capitolo VIII della Carta ONU
2.2. La previsione di "regional arrangements and agencies"
Si potrebbe ritenere, a primo acchito, sussistente una lacuna giuridica di tipo sistematico nella Carta, dovuta all'assenza di una definizione di organizzazione regionale.81
Durante la Conferenza di San Francisco, l'introduzione di una precisa definizione da parte dei redattori fu ostacolata dal timore di impedire la nascita di altre realtà organizzative, nonostante che, su istanza dei paesi arabi, fosse stata presa in considerazione la possibilità di descrivere cosa si intenda con
"regional arrangements and agencies" ed i paesi latinoamericani
avessero espresso il desiderio di inserire un riferimento esplicito al sistema interamericano.82
Non si può dunque ricondurre quest'assenza di precisione83 ad una scarsa accuratezza redazionale, ma
80 UGO VILLANI, Les rapports entre l’ONU et les organisations régionale dans le domaine du maintien de la paix, in RCADI, 2001, vol. 290, pp. 245 ss.
81 FLAVIA LATTANZI e MARINA SPINEDI, Le Organizzazioni Regionali e il mantenimento della pace nella prassi di fine XX secolo, Napoli, Editoriale
Scientifica, pp. 3-4.
82 WALDEMAR HUMMER e MICHAEL SCHWEITZER, Article 52, in
BRUNO SIMMA, The Charter of the United Nations. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2002, p. 817.
83 Non vengono prospettate altre classificazioni né dalla prassi né dai lavori
preparatori della Carta di San Francisco, come emerge, ad esempio, nello studio di UGO VILLANI, Il ruolo delle organizzazioni regionali per il
mantenimento della pace nel sistema dell’ONU, La Comunità Internazionale, pp.
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all'esigenza dei redattori della Carta di garantire una flessibilità nell'applicazione del potere dell'ONU di avvalersi del supporto degli Stati membri, collettivamente organizzati su base regionale, in tema di mantenimento della pace.84
L'art. 52, infatti, si limita a far riferimento agli "accordi ed
organizzazioni regionali per la trattazione di quelle questioni concernenti il mantenimento della pace e sicurezza internazionale che si prestino ad un'azione regionale, purché tali accordi od organizzazioni e le loro attività siano conformi ai fini e principi delle Nazioni Unite".
a) Il criterio della vicinanza geografica
In ordine ai criteri utilizzabili per individuare un'organizzazione regionale, rilevante ai fini del Capitolo VIII, viene, in primo luogo, in considerazione il fattore della vicinanza geografica tra gli Stati membri.85 In merito, la
delegazione egiziana, durante la Conferenza di San Francisco, elaborò una proposta di definizione di organizzazioni regionali, che tenne in considerazione questo ed altri criteri:
"There shall be considered as regional arrangements organizations of a permanent nature grouping in a given geographical area several countries which, by reason of their proximity, community of interests or cultural, linguistic, historical or spiritual affinities,
84 FLAVIA LATTANZI e MARINA SPINEDI, Le Organizzazioni Regionali e il mantenimento della pace nella prassi di fine XX secolo, Napoli, Editoriale
Scientifica, p. 10.
85 BOUTROS BOUTROS-GHALI, Contribution à l’étude des ententes régionales,
Paris, Pedone,1949, p. 101 ; PIERRE VELLAS, Le régionalisme international et
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make themselves jointly responsible for the peaceful settlement of any disputes which may arise between them and for the maintenance of peace and security in their region, as well as for the safeguarding of their interests and the development of their economic and cultural relations".86
Tale proposta di emendamento però non fu accolta in quanto ritenuta superflua, non necessaria e limitativa, dato il proposito di tutelare e garantire un'area di flessibilità in questo ambito.87
Occorre precisare, in merito alla formulazione dell'art. 52, par. 1, e nello specifico, al riferimento all' "azione regionale", che la ratio sottesa alla norma non sia quella di limitare le organizzazioni regionali rilevanti ex Cap. VIII, in base alla collocazione geografica degli Stati. Ciò è dimostrato dalla qualificazione dell'Organizzazione della Conferenza islamica88
come organizzazione a vocazione regionale, pur non essendo gli Stati membri parte di un'unica e determinata regione.89 È
opportuno, piuttosto, interpretare tale espressione come volta
86 UNCIO, vol. XII, p. 857.
87 JEAN SALMON, Les accords régionaux dans les travaux préparatoires de la Charte des Nations Unies in JORGE CARDONA LLORENS, La Onu y el mantinimiento de la paz en el siglo XXI, Tirant lo Blanch, Valencia, 2008, pp.
405-407.
88 In merito è rilevante la dichiarazione del Presidente del Consiglio di
Sicurezza del 28 Ottobre 2013 che, una volta rilevato che "cooperation between
United Nations and regional and subregional organizations and arrangements, in matters relating to the maintenance of international peace and security, and consistent with Chapter VIII of the Charter of the United Nations, can improve collective security", il Consiglio "recognizes the importance of strengthening cooperation with the Organization of Islamic Cooperation in the maintenance of international peace and security”. Statement by the President of the Security Council, UN Doc. S/PRST/2013/16, 28 Ottobre 2013.
89 LAUREN BOISSON DE CHAZOURNES, Interactions between regional and universal organization: a legal perspective, Brill Nijhoff, Leiden/Boston, 2017, p.
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ad indicare la natura della controversia in atto90,che, in quanto
vaga, può includere sia le questioni concernenti il mantenimento della pace e sicurezza internazionale di carattere interno che quelle regionali.
Inoltre, è stata oggetto di ampia discussione la possibilità di definire quale organizzazione regionale ex Cap. VIII, quell'ente che, essendo competente ratione loci, disponga di un mandato per esperire un'"action"91 nei confronti di uno Stato non
membro. Il fattore di complessità, che impedisce di giungere ad una soluzione pacifica in materia, è dato dalla distinzione tra minaccia interna ed esterna, quest'ultima già disciplinata dall'art. 51, che si occupa dell'autodifesa collettiva.
Alcuni autori92, di conseguenza, risolvono tale dibattito
negativamente, escludendo il riconoscimento della qualifica di organizzazione regionale, anche nel caso in cui siano sussistenti tutti gli altri requisiti. Tale impostazione è, tuttavia, criticata da molti studiosi93, tra cui Hans Kelsen94, e trova una smentita
anche dalla prassi, che ha registrato molti casi di interventi di organizzazioni regionali nei confronti di Stati terzi.95
90 HANS KELSEN, Is the North Atlantic Treaty a Regional Arrangement?
American Journal of International Law, vol. 45, 1951, p.163.
91 Con tale termine ci si riferisce non solo alla risoluzione pacifica delle
controversie (ex art 52) ma anche alle misure coercitive (ex art. 53).
92 JOACHIM WOLF, Regional Arrangements and the UN Charter, in RUDOLF
BERNHARDT, Encyclopedia of Public International Law, vol. IV, North- Holland, Amsterdam, 2000, pp. 96-99.
93 ALEXANDER ORAKHELASHVILI (2007). The Legal Framework of Peace Operations by Regional Organisations, Journal of International Peacekeeping:
The Yearbook of International Peace Operations, vol. 11, 2007, p. 121.
94 HANS KELSEN, Is the North Atlantic Treaty a Regional Arrangement?
American Journal of International Law, vol. 45, 1951, p. 165.
95 Si pensi, ad esempio, all’intervento militare della Lega Araba in Palestina
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Si può concludere, dunque, che la nozione di organizzazione regionale ex Cap. VIII non si limita a comprendere solo gli enti, la cui membership attiene ad una specifica regione e quelli che possono esperire misure di sicurezza collettiva esclusivamente verso i propri membri.96
b) Il criterio della istituzionalizzazione
Dalla lettura di tale formulazione normativa, emerge come si faccia riferimento, indistintamente, ad "accordi ed
organizzazioni regionali", sorgendo così la necessità e
l'opportunità di una distinzione in merito, che consiste nel maggior livello di istituzionalizzazione delle organizzazioni rispetto agli accordi.97 E' opportuno considerare che il criterio
dell'istituzionalizzazione vada percepito e compreso nella sua flessibilità.98 Nello specifico, se è ormai pacifico che si possano
qualificare come "regional organizations" anche gli enti di natura meramente politica, che non sono stati istituiti tramite un trattato internazionale,99 come l'OSCE, allo stesso tempo, non si
può sostenere che un mero sistema di consultazione di livello locale sia definito come "regional arrangement". Ai fini, infatti,
96 LAUREN BOISSON DE CHAZOURNES, Interactions between regional and universal organization: a legal perspective, Brill Nijhoff, Leiden/Boston, 2017, p.
146.
97 LUDOVICA POLI, La responsabilità di proteggere e il ruolo delle organizzazioni internazionali regionali: Nuove prospettive dal continente africano, Edizioni
Scientifiche Italiane, Torino, 2001, p. 92.
98 LAUREN BOISSON DE CHAZOURNES, Interactions between regional and universal organization: a legal perspective, Brill Nijhoff, Leiden/Boston 2017, p.
147.
99 CHRISTIAN WALTER, Regional Arrangements and the United Nations Charter, The Max Planck Encyclopaedia of Public International Law, vol. iii,
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dell'applicazione del Capitolo VIII, è indispensabile che vi sia quantomeno una struttura elementare di organi di cui sia composto l'ente.100
Tuttavia, bisogna precisare che esistono dei tipi di attività di carattere istituzionale che non sono riconducibili al Capitolo VIII e che quindi rappresentano un'eccezione al relativismo istituzionale sopra esposto.101 Un caso emblematico è costituito
dai gruppi di Stati che svolgono il ruolo di intermediari e monitorano la realizzazione del processo di pace.102
c) Il criterio della conformità con i fini e i principi dell'ONU
Questo parametro, inserito nell'art. 52, alla fine del paragrafo 1, in realtà deve essere rispettato, come è stato osservato in dottrina, dagli Stati e non dalle organizzazioni, in quanto queste ultime non rivestono lo status di membri dell'ONU. Tuttavia, "the rights and obligations created by Chapter
VIII indirectly apply to the regional agency itself, by way of its own member States".103
Secondo Villani, occorre precisare come non sia
100 SERGIO MARCHISIO, L’ONU- Il diritto delle Nazioni Unite, Il Mulino,
Bologna, 2000, p. 225; ROBERT KOLB, Article 53, in JEAN-PIERRE COT, ALAIN PELLET, MATHIAS FORTEAU, La Charte des Nations Unies:
commentaire article par article, Paris, Economica, 2005, 3rd ed., vol. 2, p. 1407. 101 LAUREN BOISSON DE CHAZOURNES, Interactions between regional and universal organization: a legal perspective, Brill Nijhoff, Leiden/Boston, 2017, p.
147.
102 Ad esempio, la Corte internazionale di Giustizia ha escluso che il Gruppo
Contadora, composto da Stati latinoamericani, autori del processo di mediazione tra USA e Nicaragua, potesse essere considerato una "regional
organization". In merito alla descrizione del processo di mediazione, si veda: Case Concerning Border and Transborder Armed Actions (Nicaragua v Honduras),
Decision on jurisdiction and admissibility of 20 December 1988, ICJ Reports, pp. 69 ss., p. 99, §75.
103 WALDEMAR HUMMER e MICHAEL SCHWEITZER, Article 52, in
BRUNO SIMMA, The Charter of the United Nations. A commentary, Oxford University Press, Oxford 2002, p. 826.
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necessaria una convergenza ed eguaglianza assoluta tra gli scopi ed i fini dell'organizzazione e quelli delle Nazioni Unite, ritenendo sia sufficiente una mera compatibilità.104 In ordine alle
modalità di accertamento di tale compatibilità e all'organo competente, si sono susseguite varie proposte elaborate da diverse delegazioni, nel corso della Conferenza di Dumbarton Oaks, alcune conferendo tale potere al Consiglio di Sicurezza, mentre altre all'Assemblea.105 Ciononostante, non si è proceduto
ad inserire alcuna procedura di verifica all'interno della Carta di San Francisco.
Boisson de Chazournes, invece, pur riconoscendone la necessità, evidenzia il carattere flessibile di tale requisito da un punto di vista applicativo, come emerge dal fatto che i documenti istitutivi delle organizzazioni regionali potrebbero non prevedere questa clausola di compatibilità, permettendo così di dedurre, in questi casi, una presunzione di conformità con i principi ed i fini dell'ONU.106 Un caso in cui si discusse in
merito alla compatibilità o meno di un'organizzazione regionale con l'ONU, fu quello della Lega Araba, il cui trattato costitutivo prevedeva come condizione per gli Stati che mirassero ad aderirvi, la comunione di interessi a livello culturale. Questo
104 UGO VILLANI, Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix, Recueil de cours de l’Académie de Droit
International de La Haye, 2001, p. 248.
105 FRANZ JOSEPH KREZDORN, Les Nations Unies et les accords régionaux, Jaegersche Buchdruckerei, Speyer am Rehein, 1954, pp. 56-57; ROMAIN
YAKEMTCHOUK, L’Onu. La sécurité régionale et le problème du régionalisme, Pedone, Paris, 1955, pp. 94-97.
106 LAUREN BOISSON DE CHAZOURNES, Interactions between regional and universal organization: a legal perspective, Brill Nijhoff, Leiden/Boston, 2017, p.
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presupposto fu ritenuto da alcuni Stati come contrario agli scopi e principi delle Nazioni Unite, ma questo punto di vista non venne condiviso dalla maggior parte degli Stati, che, invece valutarono la Lega Araba come "regional organization" ai fini del Cap. VIII.107
d) Il criterio della competenza in materia del mantenimento della pace e della sicurezza
Secondo de Wet, si possono ritenere organizzazioni a vocazione regionale di cui al Cap. VIII, solo quelle che siano in grado di occuparsi delle questioni relative al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.108 La necessità di
questo presupposto viene confermata anche dalla Corte internazionale di Giustizia nella decisione sul caso relativo al confine terrestre e marittimo tra Cameroon e Nigeria.109 La Corte
ha, infatti, escluso che la Lake Chad Basin Commission possa essere considerata un'organizzazione regionale, in quanto essa
"does not [...] have its purpose the settlement at a regional level of matters relating to the maintenance of international peace and security".110
Tuttavia, quest'ultima prospettiva appare eccessivamente rigida, se si tiene in considerazione, in primis, il fatto che la
107 Ibid.
108 ERIKA DE WET, The Relationship between the Security Council and Regional Organizations during Enforcement Action under Chapter VII of the United Nations Charter, Nordic Journal of International Law, vol. 71, 2002, pp. 7 ss.
109 LAUREN BOISSON DE CHAZOURNES, Interactions between regional and universal organization: a legal perspective, Brill Nijhoff, Leiden/Boston 2017, p.
149.
110 Case Concerning the Land and Maritime Boundary Between Cameroon and Nigeria, 11 Giugno 1998, ICJ Reports, pp. 306-307, § 67.
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nozione di mantenimento della pace e della sicurezza internazionale è soggetta ad una continua espansione, come dimostra la prassi del Consiglio di Sicurezza111. Ad esempio,
l'intervento della Comunità Economica degli Stati dell'Africa Occidentale (ECOWAS) in Liberia, verificatosi nel 1993 sulla base del "Protocol on Mutual Assistance in Defense of the
ECOWAS", evidenzia come sia possibile per le organizzazioni
regionali, specializzate nel campo dell'integrazione e cooperazione a livello regionale, agire all'interno del quadro normativo del Capitolo VIII, facendo, tuttavia, ricorso ad altre modalità e mezzi.112
Inoltre, è opportuno considerare che, a quasi tutte le organizzazioni regionali, essendo queste concepite ed istituite per assicurare la cooperazione a livello regionale, è attribuibile implicitamente la competenza in materia di mantenimento della sicurezza internazionale.113
111 Cfr. ROBERT CRYER, The Security Council and Article 39: A threat to Conherence?, Journal of Conflict and Security Law, vol. 1, 1996, pp. 161-195;
ALEXANDER ORAKHELASHVILI, Collective Security, Oxford University Press, Oxford, 2011, pp. 149-175.
112 LAUREN BOISSON DE CHAZOURNES, Interactions between regional and universal organization: a legal perspective, Leiden/Boston, Brill Nijhoff, 2017, p.
150.
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2.3. La competenza ad attribuire la qualifica di organizzazione regionale ex Cap. VIII: punti di tensione tra l'ONU e le organizzazioni regionali
Dalla disamina di cui sopra, emerge come diversi aspetti della nozione di organizzazione regionale rimangano ambigui, conseguendone così un'ampia discrezionalità, in capo agli organi dell'ONU, in ordine al riconoscimento delle organizzazioni regionali ai fini del Cap. VIII.114 Infatti si può
rilevare come vi sia una prassi ricca in materia, caratterizzata da un approccio flessibile da parte dell'ONU.115
Dal punto di vista della prassi, si può osservare come, con la fine della guerra fredda, si sia assistito ad un'evoluzione dei rapporti tra l'ONU e le organizzazioni regionali in tema di mantenimento della pace.116 Infatti, durante gli anni della Guerra
Fredda, mentre, per l'ONU, si stava assistendo ad un periodo di
"standing still", avendo questa intrapreso solo 15 operazioni di peacekeeping, l'ambito regionale è stato interessato da un
progressivo ampliamento.117 Incominciarono così a delinearsi e
svilupparsi sistemi istituzionalizzati di carattere regionale, sia grazie all'influenza esercitata dalle disposizioni del Capitolo VIII, sia per l'affermazione dell'interdipendenza degli Stati.118
L'ONU, tuttavia, non si è avvalsa di queste organizzazioni
114Ivi, p. 150. 115Ibid.
116 GIOVANNI CELLAMARE, Le operazioni di peacekeeping delle organizzazioni regionali, Cacucci Editore, Bari, 2015, p. 22.
117 DACE WINTHER, Regional Maintenance of Peace and Security under International Law: The distorted Mirrors, Routledge, London, 2014, p. 10
118 LOUISE FAWCETT, Exploring regional domains: a comparative history of regionalism, International Affairs, vol. 80, 2004, p. 430.
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regionali per assicurare la pace e la sicurezza internazionale, almeno fino alla fine della guerra fredda, ed i motivi sono riconducibili al parziale fallimento dell'ONU di far fronte ai compiti ad essa affidati, in combinazione con una forte ripresa della solidarietà di gruppo tra Stati membri e la loro preferenza ad affrontare determinati problemi in un ambito territoriale più circoscritto.119
Le eccezioni furono costituite dall'OAS e l'OSCE che, durante la guerra fredda, si autoqualificarono esplicitamente come organizzazioni regionali ex Cap. VIII e, inoltre, tale status fu attribuito dall'Assemblea Generale dell'ONU anche alla Lega Araba ed all'OAU.120
Senza ombra di dubbio, la pratica
dell'autoriconoscimento della qualifica costituisce espressione del proposito e desiderio di cooperazione con l'ONU in materia di pace e sicurezza internazionale.121 Tuttavia, come è stato
sostenuto da Gray, "the question whether an organization was
expressly established under Chapter VIII, or was understood by its founder states to be a Chapter VIII organization, is of limited importance",122 rilevando, piuttosto, l'impiego effettivo di queste
realtà da parte del Consiglio di Sicurezza, nei limiti della cornice
119 DACE WINTHER, Regional Maintenance of Peace and Security under International Law: The distorted Mirrors, Routledge, London, 2014 p. 12.
120 Ivi, p. 11.
121 LAUREN BOISSON DE CHAZOURNES, Interactions between regional and universal organization: a legal perspective, Brill Nijhoff, Leiden/Boston, 2017, p.
151.
122 CHRISTIAN GRAY, International Law and the Use of Force, 3rd ed., Oxford
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normativa del Cap. VIII123, oppure il conferimento di tale status
da parte di altri organi delle Nazioni Unite.
Vi è, inoltre, la tendenza da parte di alcune entità a vocazione regionale a non considerarsi come organizzazioni regionali ai sensi del Cap. VIII, pur concorrendo e contribuendo alla salvaguardia della pace e della sicurezza interazionale. La
ratio sottesa a tale predisposizione è riconducibile all'aspirazione
di preservare la loro autonomia ed indipendenza nei confronti dell'organizzazione universale.124 Quest'atteggiamento ha avuto
ripercussioni in ordine alla loro classificazione come organizzazioni regionali, inficiando così sulla possibilità di far ricorso al Capitolo VIII.125 Si pensi, ad esempio, all'esperienza
peculiare dell'Unione Europea126, che con il proprio rifiuto ad
acquisire lo status di organizzazione regionale ai sensi del Capitolo VIII, ha indotto l'ONU progressivamente a non far più riferimento alle disposizioni di quest’ultimo127 quanto piuttosto
al Capitolo VII, qualora il Consiglio di Sicurezza dovesse
123 Si pensi all’atteggiamento tenuto dal Consiglio di Sicurezza nei confronti
della NATO durante la crisi jugoslava. Il Consiglio autorizzando infatti, nelle risoluzioni n. 781, 787 e 816, gli Stati ad agire "nationally or through regional
agencies or arrangements, ha indotto alcuni autori a ritenere sussistente un
riconoscimento indiretto alla NATO della qualifica di organizzazione regionale ex Cap. VIII.
124 MARTEN ZWANENBURG, NATO, its members, and the Security Council, in
NIELS BLOKKER, NICO SCHRIJVER, The Security Council and the Use of
Force: Theory and Reality. A Need for Change?, Leiden, Brill, 2005, p. 195.
125 LAUREN BOISSON DE CHAZOURNES, Interactions between regional and universal organization: a legal perspective, Brill Nijhoff, Leiden/Boston, 2017, p.
152.
126 THIERRY TARDI, The European Union and the United Nations: Global versus Regional Multilateralism, Studia Diplomatica, vol. LX, 2007, p. 197.
127 Si può citare, ad esempio, la Risoluzione n. 731 del 25 Settembre del 1991,
in cui si prevede espressamente il richiamo al Capitolo VIII: "Recalling also the
provision of Chapter VIII of the Charter [...] commending the efforts undertaken by the European Community and its member States".
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autorizzare l'uso della forza da parte dell'UE.128
Inoltre, tale questione, in concreto, si è posta principalmente per le alleanze di carattere militare, come la NATO, volte ad occuparsi della legittima difesa collettiva di cui all'art. 51 della Carta, essendo controversa la loro natura di organizzazioni regionali. Nonostante il Segretario Generale Boutros Boutros-Ghali non abbia esitato a ritenere la NATO un'organizzazione a vocazione regionale, è opportuno osservare come tale riconoscimento sia oggetto di discussione da parte di alcuni soggetti che hanno rilievo internazionale129 e come la
NATO stessa non si sia mai qualificata come tale.
Tra i fattori di differenziazione riscontrabili nel corpus normativo degli articoli 51 e 52, vi è, in primis, l'obiettivo da questi prefissato: mentre il primo prevede l'istituzione di intese che si occupino della propria salvaguardia, sviluppando strumenti di difesa dei propri membri al fine di far fronte ad