L'OUA venne istituita nel 1963, quale espressione del principio della sovranità nazionale, da parte di quegli Stati che erano riusciti a liberarsi dall'egemonia del colonialismo: all'art. 2 comma 1 della Carta Costitutiva di Addis Abeba si annoverano, infatti, tra gli obiettivi principali, il "rafforzamento dell'unità e
solidarietà tra gli Stati africani", "la difesa della sovranità",
52 BEN KIOKO, The right of intervention under the African Union’s Constitutive Act: from non-interference to non-intervention, The International Review of the
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"dell'integrità territoriale e dell'indipendenza", "l'eliminazione del colonialismo" e "la cooperazione nell'ambito della sicurezza e della difesa".53 In particolare, i principi ispiratori dell'attività di tale
organizzazione erano ravvisabili da un lato nel riconoscimento del carattere inviolabile della sovranità dei singoli Stati, che si sostanzia nel divieto di ingerenza negli affari interni54 e
dall'altro nella promozione dell'unità e solidarietà tra gli Stati africani, attraverso la condivisione di ideali del “pan-
africanismo”.55
La conseguenza di quest' impostazione Stato-centrica56 fu
quella di catalizzare l'attenzione dell'organizzazione sui soli conflitti interstatali, trascurando quelli interni ai singoli Stati e ciò con gravi ripercussioni per il mantenimento della pace.57
Ai fini della risoluzione pacifica delle controversie, indicata tra i fini di cui all'art. 2 della Carta dell'OUA, è stata istituita nel 1965 la Commissione per la mediazione, l’arbitrato e la conciliazione, che tuttavia non entrò mai realmente in
53 "The Organization shall have the following purposes: (a) To promote the unity and solidarity of the African States; (b) To coordinate and intensify their cooperation and efforts to achieve a better life for the peoples of Africa; (c) To defend their sovereignty, their territorial integrity and independence; (d) To eradicate all forms of colonialism from Africa; and (e) To promote international cooperation, having due regard to the Charter of the United Nations and the Universal Declaration of Human Rights." 54 Charter of the Organization of African Unity, 1963, art. 3.
55 Charter of the Organization of African Unity, art. 2.1 (a).
56 Tale impostazione si evince chiaramente dalla lettura del preambolo della
Carta che – a differenza di quella delle Nazioni Unite – non esordisce con il riferimento ad un impegno sottoscritto dai popoli (‘we, the people of the United
Nations’), ma, piuttosto, alla posizione espressa dalle più alte autorità dei
Paesi africani (‘we, the Heads of African States and Governments’).
57 LUDOVICA POLI, La responsabilità di proteggere e il ruolo delle organizzazioni internazionali regionali: Nuove prospettive dal continente africano, Torino,
- 127 - funzione.58
Durante il periodo della guerra fredda, a differenza delle organizzazioni sub-regionali, ancora mosse da finalità di carattere economico, l'OUA si distinse per lo svolgimento di funzioni volte alla risoluzione di conflitti, e più nello specifico, guerre di affrancazione dal colonialismo59, contese tra Stati in
ordine alla definizione dei confini60 e crisi interne per la
ripartizione delle risorse. Quanto a queste ultime, tuttavia, l'intervento dell'OUA fu limitato principalmente da suoi principi cardine, come il divieto di ingerenza negli affari interni degli Stati. Ulteriori elementi limitanti risultavano essere la carenza di risorse finanziarie, l'incompetenza nella gestione dei conflitti e l'insufficiente volontà politica, da parte degli Stati membri, nel reagire in maniera adeguata ed efficiente a conflitti interni e nel predisporre strumenti funzionali a rendere l'operato dell'Organizzazione più efficace.61
Con l'intensificazione dei conflitti intra-statali, il primo passo effettuato nell'ottica dell'ottimizzazione del conflict
management, fu l'adozione, da parte dell'Assemblea dell'OUA,
58 La composizione ed il funzionamento della Commissione erano stati
disciplinati dal Protocol of the Commission of mediation, conciliation and
arbitration of the OAU, 1964. Furono i costi e la durata dei procedimenti a
determinare il suo insuccesso.
59 In particolar modo, l’OUA ha assunto un ruolo significativo per il
raggiungimento dell’indipendenza da parte delle ex colonie portoghesi (Angola, Mozambico, Capo Verde, Guinea-Bissau e Sao Tome e Principe), negli anni ‘70 e degli Stati dell’Africa australe (Zimbabwe e Namibia), negli anni ‘80 e ‘90.
60 Quanto ai conflitti tra Stati, notevole è stato l’apporto dell’OUA nella
composizione delle controversie tra Algeria e Marocco, Mali e Burkina Faso, Kenya e Somalia e tra quest’ultima e l’Etiopia.
61 MARGARET VOGT e MONDE MUYANGWA, An assessment of the OAU Mechanism for conflict prevention, management, and resolution, 1993-2000, IPA,
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nel 1990 della Declaration on the political and socio economic
situation in Africa and the fundamental changes taking place in the world, la quale stabilisce una stretta correlazione tra conflitti e
problemi socioeconomici del Continente.62
Vennero poste così le basi per l'istituzione del “Mechanism
for Conflict Prevention, Management and Resolution" la cui
creazione venne decisa nel 1992 dall'Assemblea OUA, ma venne ufficialmente costituito al Cairo nel 1993, ed è noto più comunemente come Meccanismo del Cairo.63 Era chiara,
dunque, la necessità di ricorrere ad un "dinamismo istituzionale" quale conditio sine qua non per la risoluzione tempestiva dei conflitti interni, sovvenendo in tal modo ai limiti posti dagli interventi ad hoc. 64
Al par. 14 della Dichiarazione del Cairo vengono richiamati i principi fondamentali della Carta dell'OUA: oltre al rispetto della sovranità e al divieto di ingerenza, viene previsto che il Meccanismo funzionasse "on the basis of the consent and the
cooperation of the parties to conflict".65 In quest'ottica viene
conferito al Meccanismo del Cairo il principale obiettivo della
62 ANTONIO MARCHESI, Il ruolo dell’OUA nella prevenzione e gestione dei conflitti e brevi cenni alla cooperazione con le Nazione Unite, in FLAVIA
LATTANZI e MARINA SPINEDI, Le organizzazioni regionali e il mantenimento
della pace nella prassi di fine XX secolo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2004, p. 46. 63 Fra gli altri motivi dominanti delle Dichiarazioni adottate in questo periodo
dai Capi di Stato e di Governo africani, oltre a quello del legame fra conflitti e sottosviluppo, vi è la sottolineatura dell’esigenza di attribuire alla stessa Africa il ruolo centrale nella risoluzione dei conflitti del continente.
64 WILLIAM NHARA, Conflict management and peace operations: the role of the Organisation of African Unity and sub-regional organisations, in MARK MALAN
(Ed.), Resolute partners: building peacekeeping capacity in southern Africa, ISS Monograph n. 21, 1998.
65 OAU Declaration on a Mechanism for Conflict Prevention, Management and Resolution (Cairo Declaration), 28 Giugno 1993, par. 14.
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prevenzione dei conflitti, occupandosi altresì di peace-making e
peace-building, ovvero operazioni di ristabilimento e consolidamento della pace, qualora non sia stato possibile impedire il sorgere di un conflitto.66 Non viene ricompreso,
invece, lo svolgimento di attività di peacekeeping tra gli scopi del Meccanismo.67
La panoramica sulle funzioni del Meccanismo viene completata da quella parte della Dichiarazione in cui viene delineata la suddivisione delle competenze tra l'OUA e l'ONU68.
Vi si prevede, infatti, il ricorso all'assistenza delle Nazioni Unite in ordine a quei conflitti che richiedono un "collective
international intervention".69
Quest'impostazione, improntata al ridimensionamento degli obiettivi dell'OUA, risulta comprensibile sia per l'impossibilità di autonomia da parte dell'OUA, giustificata
66 Infatti nella Dichiarazione del Cairo viene previsto al par. 15 che“The Mechanism will have as a primary objective, the anticipation and prevention of conflicts. In circumstances where conflicts have occur, it will be its responsibility to undertake peacemaking and peacebuilding functions in order to facilitate the resolution of these conflicts. In this respect, civilian and military missions of observation and monitoring of limited scope and duration may be mounted and deployed (…).”
67 ANTONIO MARCHESI, Il ruolo dell’OUA nella prevenzione e gestione dei conflitti e brevi cenni alla cooperazione con le Nazione Unite, in FLAVIA
LATTANZI e MARINA SPINEDI, Le organizzazioni regionali e il mantenimento
della pace nella prassi di fine XX secolo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2004, p. 46. 68 “(…) in the event that conflicts degenerate to the extent of requiring collective International intervention and policing, the assistance or where appropriate the services of the United Nations will be sought under the general terms of its Charter. In this instance, our respective countries will examine ways and modalities through which they can make practical contribution to such a United Nations undertaking participate effectively to the peacekeeping operations in Africa” (par. 16
Dichiarazione del Cairo).
69 ANTONIO MARCHESI, Il ruolo dell’OUA nella prevenzione e gestione dei conflitti e brevi cenni alla cooperazione con le Nazione Unite, in FLAVIA
LATTANZI e MARINA SPINEDI, Le organizzazioni regionali e il mantenimento
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dalla sua così recente istituzione e conseguente incapacità di far fronte ad operazioni più complesse, sia per la fiducia riposta nella collaborazione con le Nazioni Unite.70 Era infatti rimesso a
queste ultime lo svolgimento di operazioni di peacekeeping o
post-conflict, concentrandosi maggiormente l'OUA sulle attività
di prevenzione e contenimento dei conflitti.71
Si può, infine, concludere che sebbene l'istituzione del Meccanismo del Cairo abbia contribuito al miglioramento del ruolo dell'OUA nella gestione dei conflitti, è opportuno evidenziare la scarsa efficacia dell'operato dell'organizzazione in materia di sicurezza collettiva, dovuta a deficit di risorse finanziarie ed umane.72
4. L’Unione Africana: dal divieto di ingerenza al diritto di