2. Il quadro normativo delineato dal Capitolo VIII della Carta ONU
2.7. Le organizzazioni regionali: tendenza evolutiva verso un modello
In sintesi, appare fondamentale ora trarre alcune brevissime conclusioni in ordine all'evoluzione, non normativa, bensì meramente pragmatica del rapporto e dell'autonomia concessa via via alle organizzazioni regionali e sub-regionali. In particolare, come già evidenziato, negli ultimi anni, il Consiglio di Sicurezza appare più restio ad utilizzare mediante delega le suddette organizzazioni. Esso, invece, ha adottato con estrema frequenza l'istituto dell'autorizzazione, ricorrendo a determinazioni quali "call upon" ovvero "urge", indirizzando le stesse spesso agli Stati membri nell'ottica di una loro autonoma
237 Secondo UGO VILLANI, Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix, "un caso indiscutibile di
autorizzazione implicita si è verificato in occasione dell’intervento non autorizzato dell’ECOWAS in Liberia, approvato implicitamente dalla risoluzione n. 788 (1923).
238 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 141.
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attivazione nell'ambito dell'organizzazione di cui fan parte.239
Si può concludere che, antiteticamente alle volontà di cui ai lavori preparatori di San Francisco, i rapporti abbiano determinato una regressione della dinamica Consiglio- organizzazioni regionali, inizialmente improntata ad un monopolio e prevalenza del primo. Si è delineato, infatti, un decentramento, che emerge dall'utilizzo dell'istituto di cui all'art. 53 par.1 secondo enunciato240 e non già del primo
teoricamente più incentrato ad un rapporto sussidiario-ancillare.
239 Ivi, p. 255.
240 Nell’ottica iniziale della Carta, l’introduzione di tale enunciato era volta ad
evitare che venisse riconosciuta un’eccessiva autonomia alle organizzazioni regionali sulla base del primo enunciato, che permette alle organizzazioni regionali di far ricorso alle armi, anche se sotto l’autorità del Consiglio.
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CAPITOLO 3
L’UNIONE AFRICANA QUALE MODELLO PER
I RAPPORTI TRA ONU, ORGANIZZAZIONI
REGIONALI E SUB-REGIONALI
SOMMARIO: 1. La progressiva espansione delle competenze spettanti alle organizzazioni regionali e sub-regionali - 2. Lo sviluppo di meccanismi per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale a base regionale in Africa: verso la definizione di un "Architettura per la pace e la sicurezza" - 3 L'Organizzazione dell'Unione Africana – 4. L’Unione Africana: dal divieto di ingerenza al diritto di intervento – 5. Il Consiglio per la pace e la sicurezza e l’African Standby Force: strumenti per l’attuazione di un nuovo ruolo – 6. I rapporti "triangolari" tra l'ONU, le organizzazioni regionali e sub- regionali in Africa alla luce del quadro normativo regionale - 7. segue: gli elementi ricavabili dalla prassi applicativa – 8. Le Nazioni Unite ed i suoi rapporti con le organizzazioni regionali e sub-regionali alla luce della prassi: verso la definizione di una partnership
1. La progressiva espansione delle competenze spettanti alle organizzazioni regionali e sub-regionali
La relazione tra le Nazioni Unite e le organizzazioni regionali in materia di conservazione della pace e sicurezza internazionale è stata oggetto di studi risalenti nel tempo1, pur
1 Si possono citare vari studi: PIERRE VELLAS, Le régionalisme international et l’organisation des Nations Unies, Pedone, Paris, 1948; HANNA SABA, Les accords régionaux dans la Charte de l’O.N.U., Recueil des cours de l’Académie
de droit international de la Haye, 1952, vol. 80, pp. 635 ss.; NORMAN PADELFORD, Regional Organizations and the United Nations, International Organization, 1954, pp. 203 ss.
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acquisendo un carattere sempre più attuale2 per le complesse e
articolate interazioni che si sono sviluppate a partire dagli anni 2000, per affrontare l'incremento di controversie a livello regionale. Tali episodi, pur circoscritti geograficamente, costituiscono un punto di interesse per la comunità internazionale in toto, per il potenziale effetto pregiudizievole verso uno o più Stati limitrofi e dunque per la pace e la sicurezza a livello internazionale.3
Dunque, negli ultimi decenni, si è assistito, in tale ambito, ad una significativa ripresa dell'attività delle organizzazioni regionali, originariamente istituite al fine di consolidare l'integrazione economica tra Stati confinanti, ma che, a partire dagli anni '90, hanno sviluppato sistemi di prevenzione e risoluzione dei conflitti, anche quando il loro incarico originariamente non era volto al ristabilimento della pace e della sicurezza.4 Fino alla fine della guerra fredda5, infatti, non furono
tendenzialmente attuate le disposizioni di cui al Capitolo VIII,
2 Cfr. UGO VILLANI, Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix, Recueil de cours de l’Académie de Droit
International de La Haye, 2001, p. 290; ADEMOLA BASS, Regional
Organizations and the Development of Collective Security Beyond Chapter VIII of the UN Charter, Hart Publishing, Oxford and Portland, 2004; FLAVIA
LATTANZI, MARINA SPINEDI, Le organizzazioni regionali e il mantenimento
della pace nella prassi di fine XX secolo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2004. 3 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, pp. 1-2. 4 LUDOVICA POLI, La responsabilità di proteggere e il ruolo delle organizzazioni internazionali regionali: Nuove prospettive dal continente africano, Edizioni
Scientifiche Italiane, Torino, 2001, p. 123.
5 Durante questo periodo storico, furono, principalmente, le dinamiche della
guerra fredda a condizionare le operazioni delle organizzazioni regionali: ‘the
general issue of regional versus universal authority tends to be subordinated to more immediate cold-war interests’. JOHN NORTON MOORE, The role of regional arrangements in the maintenance of world order, in CYRIL BLACK e RICHARD
FALK (Eds.), The future of the international legal order – vol. II Conflict Management, Princeton University Press, Princeton 1971, p. 131.
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definito come "dormiente"6, ed anzi tali norme suscitarono
discussioni all'interno del Consiglio di Sicurezza sulla legittimità delle iniziative delle organizzazioni regionali nei rari casi in cui esse furono intraprese.7
Con il progressivo riaffermarsi della presenza delle organizzazioni regionali, a partire dalla fine della guerra fredda, si è assistito ad un affiancamento a queste ultime da parte delle organizzazioni sub-regionali, come, ad esempio, le già citate ECOWAS, OECS, e la Commissione del Bacino del Lago Ciad (LCBC).8 L'organizzazione sub-regionale può essere definita
come "un'associazione di Stati fondata su un accordo o un'intesa
internazionale e provvista, in base al proprio ordinamento, di competenze e capacità nel settore della sicurezza collettiva, comprensive di poteri di intervento militare, anche se istituita per occuparsi di questioni diverse o più specifiche, che sia aperta alla partecipazione di un gruppo di Stati presenti in un'area geografica sub-regionale o che condividano gli stessi interessi, valori ed obiettivi".9
Tra i fattori determinanti di tale significativa rivitalizzazione, sono ravvisabili, in primis, la riscontrata difficoltà da parte delle Nazioni Unite nel comporre i conflitti sviluppatisi su base regionale e sub-regionale (tali però da
6 TANIA FELICIO, The United Nations and regional organizations: the need for clarification and cooperation, Studia Diplomatica, vol. LXII, 2009, n. 3, pp. 14-15. 7 Per esempio, l’intervento dell’OAS in occasione della guerra civile scoppiata
in Repubblica Dominicana nella metà degli anni ‘60.
8 LUDOVICA POLI, La responsabilità di proteggere e il ruolo delle organizzazioni internazionali regionali: Nuove prospettive dal continente africano, Edizioni
Scientifiche Italiane, Torino, 2001, p. 121.
9 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 30.
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assumere, per la portata e gravità delle minacce10, un rilievo
internazionale) ed in secondo luogo la tendenza, sempre maggiore degli Stati, di avvalersi di enti associativi istituzionali a carattere regionale e sub-regionale, ai quali sono stati attribuite prerogative nel settore normativo e militare al fine di fronteggiare tali conflitti nonché le minacce da questi scaturite.11
Anche studi comparativi in materia12 hanno documentato
la crescita sempre maggiore del ruolo ricoperto dalle organizzazioni regionali nel mantenimento della pace e sicurezza internazionale. In particolare, di fronte al dubbio avanzato in passato che lo Stato forte di una determinata area geografica possa esercitare un'influenza notevole nel processo decisionale dell'organizzazione regionale di cui fa parte13,
(piegandola al raggiungimento dei propri interessi particolari, non sempre coincidenti con quelli dell'Organizzazione stessa) si è osservato che attraverso questa struttura organizzativa viene, se non altro, garantita una forma decisionale collettiva in ordine ai poteri di intervento militare, eliminando il rischio di un esercizio unilaterale da parte del singolo Stato.14
L'importanza assunta dalle organizzazioni regionali nel
10 Si fa sia riferimento alle possibili conseguenze negative derivanti da queste
controversie locali, come ad esempio i flussi migratori, traffico di armi, inquinamento ambientale, minacce terroristiche e così via, sia alla violazione dei valori condivisi dalla collettività, come i diritti umani.
11 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 3. 12 RODRIGO TAVARES, Regional Security. The Capacity of International Organization, Global Institutions, New York, pp. 152 ss.
13 Per esempio, si pensi al ruolo degli Stati Uniti rispetto all’attività dell’OAS
in relazione alla c.d. crisi dei missili a Cuba nel 1962.
14 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, pp. 5-7.
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panorama internazionale era stata in qualche modo preannunciata da Carl Schmitt nei suoi studi di stampo anti- universalista, nei quali, lo stesso conclude per l'incapacità delle organizzazioni universali, tra cui le Nazioni Unite, di far fronte ai conflitti di portata mondiale e quindi di assicurare la pace e la sicurezza internazionale.15
Se, come sopra esposto, è stato a partire dagli anni '90 che si è sviluppata una cooperazione tra ONU ed organizzazioni regionali, è stato negli anni 2000 che si è assistito ad un richiamo esplicito e sistematico negli atti ufficiali dell'ONU alle organizzazioni regionali.16
Alla luce dei mutamenti intervenuti nelle relazioni tra ONU ed organizzazioni regionali, pare opportuno rivedere le conclusioni cui è giunta la dottrina negli studi immediatamente successivi all'entrata in vigore della Carta di San Francisco, volti a concepire, in linea con il disegno originario della Carta, le organizzazioni regionali in un'ottica di subordinazione rispetto all'ONU, dovendosi piuttosto propendere, sulla base della
15 CARL SCHMITT, Il concetto d’impero nel diritto internazionale: ordinamento dei grandi spazi con esclusione delle potenze estranee, a cura di Vannutelli Rey,
Settimo Sigillo-Europa, Roma, 1941, passim.
16 Nei seguenti documenti Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change UN Doc. A/59/565 del 3 Dicembre 2004, par. 270-273; Report of Secretary-General: In Larger Freedom: towards development, security and human rights for all UN Doc. A/59/2005 del 21 Marzo 2005, par. 213-215; Resolution adopted by the General 2005 World Summit Outcome UN Doc. A/RES/60/1 del 24
Ottobre 2005, par. 170; A Regional- Global Security Partnership: Challenges and
Opportunities, Report of the Secretary General UN Doc. A/61/204-S/2006/590 del
28 Luglio 2006, si ammette l’inadeguatezza dell’ONU di far fronte a tutte le controversie sviluppatesi a livello mondiale, essendo necessaria una collaborazione con le organizzazioni regionali, fondata su una divisione del lavoro.
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prassi, per il riconoscimento in capo alle prime di un certo grado di autonomia funzionale.17
Recentemente, all'incremento dei conflitti a livello regionale, si è accompagnato da un lato un significativo declassamento del ruolo centrale del Consiglio di Sicurezza, dall'altro la nobilitazione delle organizzazioni regionali in virtù del conferimento di maggiori competenze in materia di mantenimento della pace e sicurezza internazionale, con correlati poteri di intervento militare.18
Originariamente questi poteri, come pure l'attività di
peace-keeping o di peace-enforcing, non erano tendenzialmente
contemplati negli statuti delle organizzazioni regionali e sub- regionali che, solo successivamente, a seguito di intervenuti accordi e protocolli, si sono viste riconoscere le attuali competenze e poteri di azione. Nello specifico, vengono disciplinate nei rispettivi statuti una serie di prerogative e funzioni da cui si evince una certa autonomia delle organizzazioni regionali e sub-regionali in ordine alla garanzia della sicurezza collettiva, tra cui la gestione di missioni militari, con correlata determinazione degli obiettivi, della durata e nomina dei vertici militari.19
Ad esempio, ha subìto questo processo di ampliamento in campo militare la NATO, la cui istituzione è avvenuta il 4 Aprile
17 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 11. 18 Ibid.
19 Tanto che in dottrina si è parlato di "new regionalism": BJÖRN HETTNE, The New Regionalism Revisited, in FREDRIK SÖDERBAUM, TIMOTHY SHAW, Theories of New Regionalism: A Palgrave Reader, Palgrave Macmillan, New
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1949 da alcuni Stati europei e nord americani, al fine di dare attuazione al Trattato di Washington, in quanto organismo volto a predisporre un meccanismo di autodifesa collettiva degli Stati membri.20
Già nel luglio del 1990 i capi di Stato e di Governo della NATO, convengono sul necessario adattamento dell'Alleanza all'evoluzione dettata dal panorama europeo del tempo, pur non intaccando i principi fondanti.21
Rilevanti, in tal senso, furono alcune "dottrine strategiche" adottate all'unanimità in seno al Consiglio Atlantico, organo principale della NATO, responsabile dell'attuazione del Trattato (art. 9).22 Una delle dottrine strategiche in questione è
rappresentata dal "New Strategic Document"23, in cui la NATO
prestò la propria disponibilità ad interventi armati volti a ricomporre crisi e conflitti, concentrati anche al di fuori della propria area di competenza territoriale, delineata dall'art. 6 del Trattato.24 Nella successiva "dottrina strategica" adottata a
20 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 41. 21 MARIO ODONI, La partecipazione della N.A.T.O. ad azioni per il mantenimento della pace realizzate «under the authority» del Consiglio di Sicurezza in FLAVIA
LATTANZI e MARINA SPINEDI, Le organizzazioni regionali e il mantenimento
della pace nella prassi di fine XX secolo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2004, p.
296.
22 "The Parties hereby establish a Council, on which each of them shall be represented, to consider matters concerning the implementation of this Treaty. The Council shall be so organised as to be able to meet promptly at any time. The Council shall set up such subsidiary bodies as may be necessary; in particular, it shall establish immediately a defence committee which shall recommend measures for the implementation of Articles 3 and 5".
23 The Alliance’s New Strategic Concept Agreed by the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Rome on 7th - 8th Nov. 1991, disponibile online al seguente sito web:
http://www.nato.int/docu/comm/49-95/c911107a.htm.
24 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 41.
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Washington nell'aprile del 1999, definita "Alliance's Strategic
Concept"25, venne riconosciuto alla NATO non solo il potere di
garantire la difesa contro ogni minaccia di aggressione ed attacco verso i propri membri, come statuito dall'art. 5 del Trattato26, ma anche di contribuire al mantenimento della pace e
sicurezza internazionale nell'area "euro-atlantica" (quindi anche al di fuori della zona territoriale di cui all'art. 6), attraverso le funzioni di conflict prevention e crisis management.27 Nello
specifico, a tal fine, la NATO avviò le cosiddette "non-Article 5
crisis response operations", che devono essere realizzate nel
rispetto dell'art. 7 del Trattato28 e delle funzioni del Consiglio di
Sicurezza in materia.29
La "doppia anima"30 della NATO, che figura da un lato
25 The Alliance’s Strategic Concept Approved by the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. On 23rd and 24th April 1999, Press Release consultabile al sito:
http://www.nato.int/docu/pr/1999/p99-065e.htm.
26 "The parties agree that an armed attack against one or more of them in Europe or North America shall be considered an attack against them all and consequently they agree that, if such an armed attack occurs, each of them, in exercise of the right of individual or collective self-defence recognized by Article 51 of the Charter of the United Nations, will assist the Party or Parties so attacked by taking forthwith, individually and in concert with other Parties, such action as it deems necessary, including the use of armed force, to restore and maintain the security of North Atlantic area”.
27 MARIO ODONI, La partecipazione della N.A.T.O. ad azioni per il mantenimento della pace realizzate «under the authority» del Consiglio di Sicurezza in FLAVIA
LATTANZI e MARINA SPINEDI, Le organizzazioni regionali e il mantenimento
della pace nella prassi di fine XX secolo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2004, p.
299.
28 "this Treaty does not affect and shall not be interpreted as affecting in any way the rights and obligations under the Charter of the Parties which are members of the United Nations, or the primary responsibility of the Security Council for the maintenance of international peace and security".
29 The Alliance’s Strategic Concept Approved by the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C., par.
15.
30 MARIO ODONI, La partecipazione della N.A.T.O. ad azioni per il mantenimento della pace realizzate «under the authority» del Consiglio di Sicurezza in FLAVIA
LATTANZI e MARINA SPINEDI, Le organizzazioni regionali e il mantenimento
della pace nella prassi di fine XX secolo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2004, p.
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come alleanza militare ma dall'altro anche come un "attore globale per la sicurezza internazionale", in virtù dell'ampliamento del proprio raggio di azione e competenze, viene confermata ed accentuata, infine, nella dottrina strategica del 2010 a Lisbona.31 Ne deriva dunque, un cambiamento della
configurazione della NATO, tendente sempre più ad acquisire i tratti di un'organizzazione di portata mondiale.32
Diversamente dall'esperienza della NATO, la Lega Araba e l'Organizzazione degli Stati Americani disponevano di competenze strumentali alla sicurezza collettiva, dotate di una propria disciplina normativa, che peraltro non venne ulteriormente potenziata.33
Nel secondo dopoguerra nacque la Lega Araba, costituita da 21 Stati34, organizzazione istituzionalmente finalizzata alla
cooperazione in vari campi quali quello economico, culturale, sociale e sanitario e solo in minor misura, quanto meno originariamente, alla sicurezza collettiva (di cui alla previsione degli articoli 3 e 6 dell'atto istitutivo).35 In particolare, l'art. 3, con
una vena profetica, disciplinava l'eventuale collaborazione con le altre organizzazioni analogamente impegnate al
31 Così ENZO CANNIZZARO, Diritto Internazionale, Giappichelli, Torino,
2016, p. 103 rileva come si sia giunti ad una "trasformazione radicale della natura politica e giuridica" dell’organizzazione, proprio grazie all’istituzione di un apparato militare permanente e di un comando unificato (ibid. p. 101).
32 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 43. 33 Ivi, p. 47.
34 Gli attuali Stati membri sono: Algeria, Arabia Saudita, Bahrein, Comore,
Egitto, Emirati Arabi Uniti, Gibuti, Giordania, Iraq, Kuwait, Libano, Libia, Marocco, Oman, Qatar, Siria, Somalia, Sudan, Tunisia, Yemen.
35 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 48.
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ristabilimento della pace e sicurezza internazionale. Il disposto normativo di cui all'art. 6 prescriveva il procedimento da osservare in caso di attacco armato o minaccia dello stesso nei confronti di uno o più Stati membri, mediante la convocazione del Consiglio della Lega, per l'adozione all'unanimità delle misure necessarie.36 Tuttavia, tale articolo si rivela peraltro
laconico nella misura in cui risulta carente di una precisa definizione di "atto di aggressione" con conseguente ampliamento della discrezionalità di intervento della Lega, nonché di una tipizzazione delle misure attuabili dal Consiglio e delle sanzioni comminabili.37 Da qui la necessità di una maggior
specificazione, che condusse gli Stati membri alla stipula nell'anno 1950 del Patto di Difesa Congiunta e di Cooperazione Economica. In particolare, l'art. 2, nel prevedere l'intervento di tutti gli Stati membri che esercitano il diritto di legittima difesa collettiva ai sensi dell'art. 51 della Carta ONU, nel caso di attacco ad uno solo di essi, riprodusse il sistema già in vigore nel Trattato istitutivo della NATO.38
L'Organizzazione degli Stati Americani, nata nel '48 per garantire la pace e la sicurezza internazionale oltre che la democrazia e il rispetto dei diritti umani a mezzo della cooperazione degli Stati, si è autodefinita all'art. 1 "regional
36 Ibid.
37 FRANCESCO PENSABENE, Le competenze e il ruolo della Lega degli Stati Arabi nella gestione delle crisi della regione anche alla luce della cooperazione con le Nazioni Unite, in FLAVIA LATTANZI e MARINA SPINEDI, Le organizzazioni