2. Il quadro normativo delineato dal Capitolo VIII della Carta ONU
2.5. La soluzione pacifica delle controversie: art 52 della Carta ONU
Ai fini della risoluzione pacifica delle controversie, è possibile far ricorso ad una serie di mezzi di varia natura (diplomatica, giudiziale, stragiudiziale, bilaterale e multilaterale).141
Non solo l'ONU risulta investita di tale competenza, come emerge ampiamente dal Capitolo VI della Carta, ma anche le organizzazioni regionali possono essere chiamate ad occuparsi di tali questioni, facilitate, nello svolgimento di suddetta funzione, dalla vicinanza geografica e dalle loro caratteristiche strutturali eterogenee.142 Alla luce di quanto
osservato, è sorta una problematica relativa a come debba articolarsi e delinearsi la relazione tra l'ONU e le organizzazioni regionali in quest'ambito. A tal proposito, alcuni spunti interessanti per definire le rispettive aree di competenza e funzione, vengono offerti dall'art. 52.143
L'art. 52, dopo aver disciplinato al primo paragrafo144
l'apporto determinante delle organizzazioni regionali ai fini della conservazione della pace e della sicurezza
141 Cfr. ASBJØRN EIDE, Peace-Keeping and Enforcement by Regional Organizations, Journal of Peace Research, vol.3, 1966, pp. 125-144.
142 LAUREN BOISSON DE CHAZOURNES, Interactions between regional and universal organization: a legal perspective, Brill Nijhoff, Leiden/Boston, 2017, p.
157.
143 Ibid.
144 "Nothing in the present Charter precludes the existence of regional arrangements or agencies for dealing with such matters relating to the maintenance of international peace and security as are appropriate for regional action provided that such arrangements or agencies and their activities are consistent with the purposes and principles of the United Nations" (Art. 52, par. 1 Carta ONU).
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internazionale145, al secondo paragrafo, si occupa di definire il
profilo dei ruoli e della ripartizione delle responsabilità tra ONU ed organizzazioni regionali, statuendo che "gli Stati membri di un'organizzazione od accordo regionale devono fare ogni sforzo per giungere ad una soluzione pacifica delle controversie di carattere locale146 mediante tali accordi o organizzazioni
regionali, prima di deferirle al Consiglio di Sicurezza".147 Al
paragrafo successivo148, si evidenzia il fatto che il Consiglio di
Sicurezza incoraggi il ricorso alle organizzazioni regionali per la soluzione pacifica delle controversie di carattere locale, ponendo l'attenzione, così, sulla rilevanza del contributo di queste realtà istituzionali.149
Nello specifico, il Consiglio non ha potere di decisione vincolante e quindi è attraverso il ricorso alla raccomandazione,
145 "(…) Ce paragraphe consacre d’une manière expresse (…) l’utilité du principe régional, reconnaissance que les autres dispositions du Chapitre VIII viennent encore confirmer. Il traduit le désir des rédacteurs de la Charte, de conserver aux groupements formes en vertu de ce principe une pièce importante dans le système de sécurité mondiale", FRANZ JOSEPH KREZDORN, Les Nations Unies et les accords régionaux, Jaegersche Buchdruckerei, Speyer am Rehein, 1954, pp. 90-
91.
146 Secondo l’interpretazione preferibile, condivisa, ad esempio, da Marchisio
e Villani, per "controversia di carattere locale" si intende far riferimento alle sole dispute tra Stati membri, differentemente da altri, tra cui R. Yakemtchouk, che abbracciando una tesi estensiva, vi ricomprendono anche quelle sorte tra uno Stato membro di un’organizzazione ed uno Stato terzo appartenente alla stessa regione.
147 "The members of the United Nations entering into such arrangements or constituting such agencies shall make every effort to achieve pacific settlement of local disputes through such regional arrangements or by such regional agencies before referring them to the Security Council"(Art. 52, par. 2, Carta ONU). 148 "The Security Council shall encourage the development of pacific settlement of local disputes through such regional arrangements or by such regional agencies either on the initiative of the states concerned or by reference from the Security Council“(Art. 52, par. 3, Carta ONU).
149 LUDOVICA POLI, La responsabilità di proteggere e il ruolo delle organizzazioni internazionali regionali: Nuove prospettive dal continente africano,
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che svolge il suo ruolo di conciliatore, stimolando le parti a far uso degli strumenti di composizione pacifica delle organizzazioni regionali.150
Inoltre, il paragrafo 4 del suddetto articolo, disponendo che quest'ultimo "non pregiudica in alcun modo l'applicazione degli articoli 34 e 35", rappresenta il frutto del compromesso tra le teorie regionaliste da un lato e quelle universaliste dall'altro.151
In questo modo ne deriva un esplicito riferimento alla possibilità di esperire il potere di indagine da parte del Consiglio di Sicurezza "su qualsiasi controversia o su qualsiasi situazione che possa portare ad un attrito internazionale o dar luogo ad una controversia, allo scopo di determinare se la continuazione della controversia o della situazione sia suscettibile di mettere in pericolo il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale".152 Parimenti, viene fatto salvo il diritto di ogni
Stato membro di "sottoporre qualsiasi controversia o situazione della
natura indicata nell’articolo 34 all’attenzione del Consiglio di sicurezza o dell’Assemblea generale".153 Nonostante sia possibile
constatare, dalla lettura della formulazione normativa dell'art. 52, una chiara propensione per la partecipazione delle organizzazioni regionali alla soluzione pacifica delle controversie, la regolamentazione della competenza dell'ONU
150 Ibid. 151 Ibid.
152 "The Security Council may investigate any dispute, or any situation which might lead to international friction or give rise to a dispute, in order to determine whether the continuance of the dispute or situation is likely to endanger the maintenance of international peace and security"(Art. 34 Carta ONU).
153 “Any Member of the United Nations may bring any dispute, or any situation of the nature referred to in Article 34, to the attention of the Security Council or of the General Assembly"(Ar.t 35 par. 1 Carta ONU).
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in materia, prevista al paragrafo 4, ha suscitato un ampio dibattito.154 Quest'ultimo si è incentrato su quale debba essere la
natura dell'intervento dell'Organizzazione a vocazione universale: se da un lato alcuni favoriscono una visione strettamente collegata all'aspetto sussidiario155, dall'altro canto
altri propendono maggiormente verso un'ottica di complementarità tra le Nazioni Unite e le organizzazioni regionali in materia di risoluzione pacifica.156
Secondo i primi, la previsione del ruolo sussidiario del Consiglio e della priorità acquisita dalle realtà regionali in materia, rispecchia e fa propria la logica del capitolo VII157,
convertendo, nell'art. 52 par. 2, la facoltà di cui all'art. 33 in un obbligo, da un lato per gli Stati di far ricorso alle sole organizzazioni regionali e dall'altro per il Consiglio di Sicurezza di dichiararsi incompetente per la risoluzione di controversie locali, deferendole agli enti a vocazione regionale.158 Questi
studiosi escludono che il par. 4 dell'art. 52 faccia salvo, oltre al potere di inchiesta del Consiglio di Sicurezza, anche quello di
154 JOHN NORTON MOORE, The role of regional arrangements in the maintenance of world order, in CYRIL BLACK e RICHARD FALK (Eds.), The future of the international legal order – Vol. II Conflict Management, Princeton
University Press, Princeton, 1971, pp. 126-127 e 143-150.
155 EDUARDO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, La coordination des systèmes de l’ONU et de l’Organisation des Etats américains pour le règlement pacifique des différends et la sécurité collective, Recueil des cours de l’académie de la Haye,
vol. 111, 1964, pp. 432 ss.
156 MAURICE KAMTO, Le rôle des ‘accords et organisme régionaux’ en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationale à la lumière de la Charte des Nations Unies et de la pratique internationale, Revue Général de Droit
International Public, 2007, pp. 793 ss.
157 Cfr. CHRISTIAN WALTER, Regional Arrangements and the United Nations Charter, The Max Planck Encyclopaedia of Public International Law, vol. iii,
Oxford University Press, Oxford, 2012, pp. 749–750 (§§10–15).
158 ANDRÉ SALOMON, L’ONU et la paix : le Conseil de Sécurité et le Règlement Pacifique des Différends, International editions, Paris, 1948, pp. 168 ss.
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raccomandare "procedimenti o metodi di sistemazione adeguati" di cui all'art. 36 e la soluzione che esso ritenga opportuna per una determinata vicenda tra quelle contemplate all'art. 37.159
Attraverso il potere di inchiesta, dunque, il Consiglio può controllare lo sviluppo del conflitto, ma non può entrare nel merito della questione, prima che l'iniziativa regionale si sia rivelata inefficiente.160 Dunque, secondo i sostenitori della tesi di
sussidiarietà del Consiglio, l’art. 52 par. 3 viene interpretato come volto ad imporre a tale organo il rinvio della questione all’organizzazione regionale, nel caso in cui la controversia gli fosse stata deferita omettendo di accordare precedenza ai meccanismi regionali.161
Escludendo l'applicazione degli articoli 36 e 37, l'art. 52 rappresenta una lex specialis rispetto alle disposizioni degli articoli 33 e seguenti, in ordine alle questioni che si prestano ad un'azione regionale, sussistendo l'"exclusive primary competence
for the settlement of the merits"162 delle organizzazioni regionali.
Resta ferma l'applicabilità delle disposizioni di cui al Cap. VI della Carta, relativamente a tutte le altre circostanze, tra cui quelle in cui gli enti regionali siano investiti di una determinata questione da parte di Stati non membri degli stessi.163
159 LAUREN BOISSON DE CHAZOURNES, Interactions between regional and universal organization: a legal perspective, Brill Nijhoff, Leiden/Boston, 2017, p.
158.
160 LUDOVICA POLI, La responsabilità di proteggere e il ruolo delle organizzazioni internazionali regionali: Nuove prospettive dal continente africano, Edizioni
Scientifiche Italiane, Torino, 2001, p. 100.
161 WALDEMAR HUMMER e MICHAEL SCHWEITZER, Article 52, in
BRUNO SIMMA (Ed.), The Charter of the United Nations. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2002, p. 840.
162 Ivi, p. 841.
163 LUDOVICA POLI, La responsabilità di proteggere e il ruolo delle organizzazioni internazionali regionali: Nuove prospettive dal continente africano, Edizioni
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Diversamente, vi è chi, abbracciando un'ottica di complementarità tra iniziative regionaliste ed universaliste, sostiene la facoltà per gli Stati di scegliere se deferire la questione al Consiglio di Sicurezza oppure alle organizzazioni regionali164, potendo il primo farsi carico della problematica
oppure conferirla, a sua volta, alle entità regionali.165 Dunque, ai
fini della risoluzione pacifica della controversia, trova applicazione il principio della libertà di scelta dei mezzi.166
Questi autori, inoltre, ritengono sia sussistente un richiamo da parte dell'art. 52 alle competenze del Consiglio previste agli articoli 36 e 37, in quanto i poteri introdotti dagli articoli 34 e 35 rappresentano solo l'incipit di un procedimento volto a permettere al Consiglio di esprimersi su una problematica, suggerendo metodi e/o termini di risoluzione della stessa.167
Questo procedimento prevede una valutazione da parte del Consiglio dell'adeguatezza dei meccanismi instaurati a livello regionale ai sensi dell'art. 36 par. 1 ed un'analisi in ordine
164 BARTOS MILAN, L’ONU et la coopération régionale, Revue politique
internationale, n. 104, 1956, pp. 7–8.
165 JORGE CARDONA LLORENS, La coopération entre les Nations Unies et les accords et organismes régionaux pour le règlement pacifique des affaires relatives au maintien de la paix et de la sécurité internationales, in Boutros Boutros-Ghali Amicorum Discipulorumque Liber. Paix, Développement, Démocratie, Brussels,
Bruylant, 1998, vol. i, p. 278.
166 Questo principio è stato sostenuto più volte dall’Assemblea Generale: in
particolare nella Dichiarazione sulle relazioni amichevoli e la cooperazione tra gli Stati (risoluzione n. 2625 del 24 Ottobre 1970), l’Assemblea sottolinea che, nel perseguire la risoluzione pacifica delle controversie gli Stati, ‘shall
agree upon such peaceful means as may be appropriate to the circumstances and nature of the dispute’. UN General Assembly Resolution n. 2625, UN Doc.
A/RES/2625, 24 Ottobre 1970.
167 LUDOVICA POLI, La responsabilità di proteggere e il ruolo delle organizzazioni internazionali regionali: Nuove prospettive dal continente africano, Edizioni
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al possibile rischio, correlato al protrarsi della controversia, di mettere in pericolo il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, ai sensi dell’art. 37 par. 2.168
In questo contesto, la prassi non si è rivelata uno strumento volto a facilitare una presa di posizione, in quanto da essa risulta che gli Stati hanno proceduto variamente.
Si può concludere, tuttavia, che la tesi preferibile sia quella di intendere l'art. 52 come volto ad esprimere una preferenza per le soluzioni prospettate dalle realtà locali, pur non dovendosi ritenere sussistente, in questo ambito, un rapporto di stretta gerarchia tra le organizzazioni regionali e le Nazioni Unite, non previsto neppure dall'art. 33.169 E' ravvisabile
una conferma di tale impostazione, nella distinzione tra iniziativa nel procedimento di risoluzione pacifica della controversia, attribuita alle organizzazioni regionali e la gestione successiva, spettante invece al Consiglio, il cui intervento si verifica in caso di inadeguatezza delle misure adottate a livello regionale oppure quando la controversia comprometta la pace e sicurezza internazionale.170
Il rapporto, quindi, intercorrente tra le organizzazioni regionali e l'ONU è informato ad una logica di complementarità e cooperazione. Così, il Consiglio di sicurezza, quando affronta la risoluzione di controversie di competenza delle
168 CHRISTIAN WALTER, Regional Arrangements and the United Nations Charter, The Max Planck Encyclopaedia of Public International Law, vol. iii,
Oxford University Press, Oxford, 2012, par. 15.
169 CHRISTOPHER SCHREUER, Regionalism v. Universalism, European
Journal of International Law, vol. 6, 1995, p. 491.
170 ROMAIN YAKEMTCHOUK, L’ONU. La sécurité régionale et le problème du régionalisme, Pedone, Paris 1955, p. 168.
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organizzazioni regionali, non si è mai sottratto ad un'analisi della questione, ma piuttosto, si è limitato a sollecitare l'uso dei sistemi regionali oppure a voler sospendere la propria decisione in merito, fino a che non vengano prospettate le soluzioni da parte delle realtà istituzionali regionali.171
Soprattutto a partire dalla fine della guerra fredda, si è assistito ad un consolidamento della collaborazione tra Nazioni Unite ed organizzazioni regionali in materia di risoluzione pacifica delle controversie.172 I fattori che hanno contribuito a
tale sviluppo sono riconducibili in primo luogo allo scemare delle differenze tra est ed ovest che favorivano il sorgere di tensioni tra ONU ed organizzazioni regionali173, in secondo
luogo all'incremento di sistemi di gestione delle controversie da parte delle organizzazioni regionali, ed infine all'inadeguatezza dei mezzi delle Nazioni Unite di fronte allo sviluppo esponenziale dei conflitti.174
171 LUDOVICA POLI, La responsabilità di proteggere e il ruolo delle organizzazioni internazionali regionali: Nuove prospettive dal continente africano, Edizioni
Scientifiche Italiane, Torino, 2001, p. 101.
172 Ivi, p. 102.
173 Il rovescio della medaglia è dato dal calo della rilevanza di quelle
organizzazioni regionali coinvolte nella disputa con l’ONU relativa al primato: OAS e AU. Per quanto concerne l’OAS il motivo è riconducibile al supporto fornito dagli Stati Americani alla Gran Bretagna nella guerra delle Falklands; invece l’indebolimento dell’AU è dovuto a vari fattori tra cui l’aumento di organizzazioni sub-regionali come l’ECOWAS.
174 ADEMOLA ABASS, Regional organisations and the development of collective security – Beyond Chapter VIII of the UN Charter, Hart Publishing, Hart
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2.6. Le azioni coercitive delle organizzazioni regionali ex art 53