definizione di una partnership
Nella prassi normativa dell'ONU è possibile ravvisare un'ulteriore conferma del rapporto "triangolare". Proprio dalla sua analisi, emerge un'evoluzione del tipo di relazione intrattenuta tra l'ONU e le organizzazioni regionali e sub- regionali, non più improntata ad una logica di complementarity, bensì di partnership, esaltando le funzioni e i poteri delle organizzazioni (sub)regionali.155
Inizialmente, l'approccio dell'ONU, riscontrabile, ad esempio, nella risoluzione dell'Assemblea generale n. 49/57 del 1995156 e dal Rapporto Brahimi del 2000, era volto a sostenere le
iniziative delle organizzazioni regionali e sub-regionali in un'ottica di complementarità, essendo queste demandate all'esercizio delle funzioni e fini dell'ONU.157
154 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 220. 155 Ivi, p. 236.
156 UN General Assembly Resolution UN Doc. A/RES/49/57, par. 11 del
preambolo: "emphasizing further that the efforts made by regional arrangements or
agencies, in their respective fields of competence, in cooperation with the United Nations can usefully complement the work of the Organization in the maintenance of international peace and security".
157 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 237.
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Dalla lettura della risoluzione n. 1631 del 2005158 emerge
la tendenza dell'ONU ad evidenziare l'importanza del rafforzamento del ruolo delle organizzazioni (sub)regionali ed in particolare del potenziamento della capacità di quelle africane nel dispiegare operazioni di peacekeeping in tempi brevi.159
Argomenti simili sono oggetto della risoluzione n. 1809 del 2008160 in cui, in aggiunta, il Consiglio per la prima volta si
mostrò soddisfatto con le organizzazioni africane per i loro sforzi volti al consolidamento delle capacità di peacekeeping in Africa. Esso, inoltre, promosse la cooperazione reciproca tra organizzazioni regionali e sub-regionali e mostrò la propria disponibilità ad intensificare la collaborazione tra ONU e le organizzazioni regionali, in particolare l'UA.161
Con la risoluzione n. 2033 del 2012, invece, si assiste ad un cambiamento dell'approccio del Consiglio, che per la prima volta espresse l'intento di sviluppare una "effective partnership" con le organizzazioni regionali e sub-regionali, in particolare con l'UA, in linea con "the Charter of the United Nations and the
relevant statutes of regional and subregional organizations".162 Tale
cambio di prospettiva è riconducibile, in termini causali, alla capacità delle organizzazioni (sub)regionali di comprendere
158 UN Security Council Resolution n. 1631, UN Doc. S/RES/1631, 17 Ottobre
2005.
159 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 237. 160 UN Security Council Resolution n. 1809, UN Doc. S/RES/1809, 16 Aprile
2008.
161 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 238. 162 UN Security Council Resolution n. 2033, UN Doc. S/RES/2033, 12 Gennaio
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meglio i motivi alla base delle controversie, data la condivisione di valori e la vicinanza geografica.
La necessità di "effective partnerships" viene ribadita nella risoluzione 2320 del 2016163, apprezzando i progressi dell'ONU e
dell'UA in tal senso e puntualizzando l'esigenza di ampliare la sostenibilità e la flessibilità dell'assistenza finanziaria a beneficio di "African Union-led peace support operations authorized by the
UNSC [...] consistent to Chapter VIII of the Charter".164 Lo scopo
prefissato era quello di "further develop the partnership with the
AU into a systematic and strategic partnership adapted to the complex security challenges facing the African continent"165 stante
l'"important role" dell'UA "in efforts to confront threats to peace and
security in Africa".166 Tale partnership si è sviluppata attraverso
"mutual consultations", ossia una pratica finalizzata a consentire
alle Nazioni Unite e all'UA di tenersi reciprocamente aggiornate e di scambiarsi opinioni sui conflitti, alla soluzione dei quali esse intendessero dare il proprio contributo. Infine, il Consiglio di Sicurezza ha mostrato la propria disponibilità a vagliare "the
proposals of the AU for the future authorization and support by the UNSC for AU peace support operations authorized by the UNSC".167
In tale ultima risoluzione si è posto l'accento sul contributo centrale dell'UA nei rapporti con l'ONU nella gestione dei conflitti del continente africano, dato il riferimento
163 UN Security Council Resolution n. 2320, UN Doc. S/RES/2320, 18 Novembre
2016.
164 Ivi, par. 3.
165 Ivi, par. 9 del preambolo e par. 1. 166 Ivi, par. 12 del preambolo. 167 Ivi, par. 7.
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esplicito ad "African Union-led peace support operations authorized
by the UNSC" e non già al generico dispiegamento di "African- led Mission".168
La progressiva tendenza alla partnership trova una giustificazione nei benefici derivanti dalla ripartizione dei ruoli e competenze tra le varie organizzazioni, sebbene non sia stato delineato in maniera chiara e precisa, nemmeno sulla Carta, un modello cui ricondurli. Si possono, infatti, menzionare varie forme di cooperazione ed assistenza.
In primis, può essere disposto un operational support, ossia
un supporto operativo messo a disposizione dall'ONU per le organizzazioni (sub)regionali e viceversa, come è successo per il supporto fornito all'UNOMSIL dall'ECOMOG ed all'AMISOM in Somalia dall'ONU.
Inoltre, può essere realizzato un co-deployment ossia un contestuale dispiegamento delle missioni dell'ONU e delle operazioni delle organizzazioni regionali o sub-regionali, senza una precisa suddivisione dei compiti e ruoli.169 Si pensi alla
prima operazione di peacekeeping dell’ONU, ovvero l’UNOMIL (United Nations Observer Mission in Liberia) 170 che ha affiancato la
missione dell'ECOWAS in Liberia.
Un'ulteriore forma di cooperazione è rappresentata dalle
joint operations: si tratta dell'invio di forze militari da parte di
168 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 241. 169 Ivi, p. 243.
170 Si tratta di una missione di osservazione istituita nel 1993, con la
risoluzione n. 866 del 22 Settembre, al fine di cooperare con l’ECOMOG, istituita dall’ECOWAS. UN Security Council Resolution n. 866, UN Doc. S/RES/866, 22 Settembre 1993.
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un'organizzazione (sub)regionale al fianco di una missione di
peacekeeping dell'ONU, pur agendo ciascuna su un piano di
parità tanto per il coordinamento quanto per il finanziamento della missione.171
Diversamente dalle joint operations, le hybrid operations sono caratterizzate da un'unica struttura di comando per la missione dell'organizzazione (sub)regionale integrata da quella dell'ONU, come nel caso dell'African Union – United Nations
Mission in Darfur (UNAMID).172
Da tale rassegna si evince come non sia stato elaborato un sistema normativo completo in merito, essendosi sviluppate le varie tipologie di cooperazione e coordinamento ad hoc nella singola occasione. Come sostengono Williams e Boutelis, infatti, la rinuncia ad un'esigenza di sistematicità è dovuta alla necessità dell'ONU e dell'UA di sviluppare "pragmatic
operational responses to major crises", essendo la partnership spesso
condizionata da eventi politici e situazioni pregiudizievoli per la sicurezza, che necessitano soluzioni pragmatiche.173
171 Ad esempio, nel 2006 ci fu l’azione congiunta della EUFOR R.D. (European
Union Military Operation in the Democratic Republic of the Congo) Congo e della MONUC (United Nations mission in the Democratic Republic of Congo) al fine di favorire il processo elettorale congolese. L’UE ottenne l’autorizzazione al dispiegamento dell’EUFOR R.D. Congo grazie alla ris. 1671 (2006), pur avendo in precedenza precisato l’intenzione di condurre la missione in autonomia. Nel luglio del 2006 le due organizzazioni concordarono sulla distinta direzione e coordinamento delle missioni. UN
Security Council Resolution n.1671, UN Doc. S/RES/1671, 25 Aprile 2006. 172 Tale operazione, istituita dalla ris. 1769 del 2007 del Consiglio, fu
intrapresa congiuntamente dall’ONU e dall’UA in Darfur sotto un’unica struttura di comando facente capo all’ONU. Il suo dispiegamento era finalizzato ad assicurare la protezione dei civili e favorire l’assistenza umanitaria e il corretto svolgimento del processo politico. UN Security
Council Resolution n. 1769, UN Doc. S/RES/1769, 31 Luglio 2007.
173 PAUL WILLIAMS, ARTHUR BOUTELLIS, Partnership Peacekeeping: Challenges and Opportunities in the United Nations-African Union Relationship,
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Volendo definire la nozione di partnership, occorre precisare come questa si distanzi dall'indicazione di un rapporto meramente sussidiario delle organizzazioni (sub)regionali, chiamate ad integrare l'attività dell'ONU, tendendo piuttosto a suggerire una relazione di stampo paritario.174
Tuttavia, al di là del generico riferimento all'intervento – congiunto, contestuale o sequenziale - dell'ONU e delle organizzazioni (sub)regionali ed alla sussistenza di "common
approaches to shared challenges"175, non è stato individuato un
criterio che permetta di comprendere sostanzialmente tale espressione. Per partnership si possono, dunque, intendere varie forme di coordinamento e cooperazione, che mutano a seconda delle circostanze riguardanti le singole crisi.176
Anche il Segretario Generale nel rapporto del 2015 intitolato Partnering for Peace: Moving Towards Partnership
Peacekeeping, ha osservato come i modelli di impegno
multilaterale siano "each time adapted to fit the specific
circumstances of the crisis in question".177 Secondo tale rapporto,
inoltre, si può ritenere attualmente vigente un'era di "partnership
peacekeeping" in cui la collaborazione tra i diversi attori coinvolti
174 EMANUELE CIMIOTTA, L’uso della forza nei rapporti tra Nazioni Unite e organizzazioni regionali e sub-regionali, Jovene Editore, Napoli, 2018, p. 247. 175 Report of the Secretary-General on strengthening the partnership between the United Nations and the African Union on issues of peace and security in Africa, including the work of the United Nations Office to the African Union, UN Doc.
S/2016/780 par. 15, 13 Settembre 2016.
176 LINOS-ALEXANDRE SICILIANOS, Entre multilatéralisme et unilatéralisme: l’autorisation par le Conseil de Sécurité de recourir à la force, Recueil des Cours de
l’Académie de Droit International de la Haye, 2008, vol. 339, pp. 282 ss.
177 Report of the Secretary-General “Partnering for peace: moving towards
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nella gestione dei conflitti "is becoming the norm".178
Nel documento - adottato dal Panel istituito ai sensi della risoluzione n. 1809 del 2008, si è evidenziata l'opportunità non già di un approccio case-by case, bensì di carattere sistematico al fine di soddisfare l'esigenza di chiarezza della cooperazione, con un’inequivocabile ripartizione di compiti e responsabilità "based
on the African Union’s comparative advantages".179
Il Panel, inoltre, in un'ottica legata alla partnership ha sottolineato come, nonostante le organizzazioni (sub)regionali agiscano sempre per conto del Consiglio di sicurezza (il responsabile principale in materia di pace e sicurezza), esse dovrebbero essere poste nella condizione di sfruttare tempestivamente il proprio ‘comparative advantage’: ‘a timely and
effective response to crises is needed, especially in cases of war crimes, genocide, crimes against humanity and major humanitarian situations’.180
178 Ivi, par. 57.
179 Report of the African Union – United Nations Panel on modalities for support to African Union peacekeeping operations, UN Doc. (A/63/666-S/2008/813), 31
Dicembre 2008.
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CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
Nella fase attuale delle relazioni internazionali si assiste ad un mutato assetto dei rapporti tra ONU e organizzazioni regionali e sub-regionali. In particolare, in primo luogo, come si evince dalla prassi, in applicazione del disposto dell’art. 53 della Carta ONU, il Consiglio di Sicurezza raramente opera come delegante in base al primo enunciato del citato articolo, bensì tende a concedere un’autorizzazione in favore delle organizzazioni regionali e sub-regionali, sulla base del secondo enunciato.
Vale la pena evidenziare che quest’ultima disposizione, originariamente introdotta al fine di arginare l’autonomia delle organizzazioni (sub)regionali, finisce per rivelarsi, nella prassi, strumento di legittimazione, attraverso l’autorizzazione, delle operazioni a carattere regionale e sub-regionale intraprese negli anni.
Proprio ricollegandosi all’autonomia oramai conclamata delle organizzazioni regionali, si può osservare come il modello di operazioni teoricamente attuabili in proprio dal Consiglio di Sicurezza, ai sensi degli articoli 42 e seguenti della Carta ONU, sia oramai lettera morta e la dinamica dell’ ”accentramento funzionale” sia superata, almeno parzialmente, nel momento in cui gli Stati si sono rifiutati negli anni di sottoscrivere gli accordi previsti segnatamente dall’art. 43. Ne è seguita, pertanto, la reiterata prassi del Consiglio a concedere autorizzazioni per gli interventi statali, regionali e sub-regionali. Si assiste dunque, da un lato, alla progressiva regressione del carattere centrale del
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Consiglio, e dall’altro all’affermazione della sempre più pregnante importanza ed autonomia degli enti regionali.
Con specifico riferimento all’Unione Africana, e più in generale, ponendo la mente agli esempi dell’ECOWAS, dell’ECCAS e dell’IGAD, si è venuto sviluppandosi un vero e proprio rapporto “triangolare” tra l’ONU, le organizzazioni regionali e sub-regionali. Una delle principali motivazioni di tale evoluzione consiste nella sempre minore disponibilità di strumenti, risorse e mezzi da parte dell’ONU, tali da assicurare ed assicurarsi il rispetto e l’osservanza dell’asserito primato in materia di uso della forza.
Da ciò sono scaturiti, in primo luogo, come già detto, un crescente potere autonomistico in capo agli enti regionali e sub- regionali, dall’altro nel tentativo di coordinare tale rapporto triangolare, una divisione, auspicabilmente sempre più netta e distinta, dei poteri ai vari organi attribuiti.
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