La ricerca scientifica nella Costituzione

3. Profili pubblicistici    3.1 La ricerca scientifica nella Costituzione    

La  disciplina  giuridica  relativa  all’attività  di  ricerca  è  costruita  intorno  a  due  poli  fondamentali:  la  libertà  di  ricerca  e  la  necessità  di  interventi  pubblici  per  la  sua 

                            “ricerca  finalizzata”,  intendendosi  per  tale  l’attività  di  ricerca,  di  base  o applicata,  promossa  intorno  a  problemi  e  tematiche  definite,  da  cui  si  attendono  risultati  che  contribuiscano  alla  loro  soluzione,  consistano  essi  in  soli  avanzamenti  delle  conoscenze  o  nella  predisposizione  di  mezzi  o  soluzioni  di  carattere pratico. 

4

promozione  e  sviluppo,  profili  entrambi  presi  in  considerazione  dalla  nostra  Costituzione e, precisamente, negli artt. 9 e 33. 

Indirettamente  poi,  la  ricerca  è  evocata  da  norme  che  si  riferiscono  a  specifiche  fattispecie materiali, quali la tutela della salute di cui all’art. 32 Cost., che la collocano  nell’ottica  dell’utilità  rivestita  rispetto  al  perseguimento  di  fini  costituzionalmente  rilevanti.  Dunque,  l’esistenza  di  valori  che  possono  trovare  nella  ricerca  una  via  di  realizzazione,  allarga  l’ambito  di  rilevanza  dell’attività  scientifica  configurando  l’intervento pubblico diretto a orientare la ricerca, entro certi limiti, come doveroso. Si  profila, in tal modo, la duplice natura dell’interesse pubblico per la ricerca scientifica:  all’interesse  per  la  ricerca  in  sé,  in  quanto  attività  diretta  in  maniera  disinteressata  all’avanzamento delle conoscenze, si affianca l’interesse per la ricerca come strumento  per il perseguimento di altri obiettivi⁵.  

Un  necessario  chiarimento  preliminare  riguarda,  dunque,  le  diverse  qualificazioni  dell’attività  di  ricerca.  Come  abbiamo  visto,  la  tradizionale  distinzione  tra  ricerca  di  base, applicata e di sviluppo ha scarso rilievo, mentre, sul piano giuridico, la distinzione  più  rilevante,  che  rimanda  al  grado  di  autonomia  nelle  determinazioni  relative  all’oggetto e al metodo di indagine, è quella tra ricerca libera e ricerca strumentale. La  prima  si  caratterizza  per  l’autonomia  di  metodi  e  di  scelta  dell’oggetto  di  ricerca;  l’interesse pubblico, in questo caso, riguarda l’esserci dell’attività scientifica perché è la  ricerca  in  sé  ad  essere  rilevante  per  l’ordinamento.  La  ricerca  strumentale,  invece,  si  lega all’assolvimento di compiti pubblici, e, in ragione di questa sua valenza, interessa i  pubblici poteri⁶.  

Per quanto concerne la libertà di ricerca, l’art. 33, al comma 1, stabilisce che “l’arte  e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento”, mentre all’ultimo comma detta  che  “le  istituzioni  di  alta  cultura,  Università  ed  accademie,  hanno  il  diritto  di  darsi  ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”. 

In dottrina esistono diversità di opinioni per quanto concerne il valore e l’efficacia  della norma contenuta nell’art. 33 Cost., in quanto da un alto si è visto nella esistenza  di  una  specifica  previsione  normativa  della  libertà  della  scienza,  in  aggiunta  alla  più  generale garanzia della libertà di manifestare il proprio pensiero di cui all’art. 21 Cost., 

5

 G. Endrici, Poteri pubblici e ricerca scientifica, l’azione di governo, Bologna 1991, 16, evidenzia il duplice  sistema  di  relazioni  tra  Stato  e  ricerca  scientifica:  da  un  lato  l’obbligo  di  tutelare  la  libertà  scientifica;  dall’altro la considerazione dell’attività scientifica come mezzo per il conseguimento di fini rilevanti per  l’ordinamento.  E  ancora,  da  un  lato  la  scienza  come  valore  in  sé,  di  cui  occorre  prioritariamente  garantire  la  libertà,  dall’altro  la  scienza  come  utilità  o  comunque  come  elemento  costitutivo  di  vari  sistemi (economico, educativo etc.) indirettamente tutelata da diverse disposizioni costituzionali. 

6

  G.  Endrici,  op.  cit.,  17,  specifica  che  i  due  tipi  di  ricerca  non  individuano  aree  funzionali  nettamente  distinte ma un continuum caratterizzato da situazioni qualificabili nell’uno e nell’altro senso e situazioni  intermedie o in cui convivono entrambi i profili. 

una tutela rafforzata;  dall’altro vi è chi ha  sottolineato il carattere semplicistico della  formula  dell’art.  33  dove  la  libertà  della  scienza,  considerata  nell’ambito  della  disciplina  dell’istruzione,  è  assunta,  in  modo  astratto  e  unilaterale,  prevalentemente  come  libertà  del  singolo  ricercatore  e  concepita  come  libertà  dalle  costrizioni  dell’apparato pubblico⁷.  

L’oggetto principale dell’intero art. 33 è la libertà di insegnamento; in questo senso,  la  libertà  di ricerca  è  vista  soprattutto  in  funzione  della  libertà  di  espressione e  della  libertà di insegnare piuttosto che non un bene rilevante di per sé. La norma oggetto di  disamina,  secondo  questa  concezione  dottrinaria,  si  dimostrerebbe,  dunque,  poco  sensibile verso gli specifici problemi di tutela della libertà ed autonomia dei ricercatori  dediti per professione ad una attività di ricerca, ma senza una connessione necessaria  con  l’insegnamento,  in  strutture  organizzative  dirette  allo  svolgimento  di  attività  di  ricerca  nonché,  più  in  generale,  ai  problemi  centrali  della  ricerca  scientifica  come  il  rapporto tra cultura e scienza da una parte, e il processo di determinazione di indirizzo  politico dall’altra⁸. 

Il  profilo  relativo  alla  promozione  della  ricerca,  è  invece  disciplinato  dall’art.  9  il  quale  inserisce  la  promozione  dello  sviluppo  della  cultura  e  della  ricerca  scientifica  e  tecnica tra i principi fondamentali dell’ordinamento. In particolare, l’art. 9, al comma 1,  stabilisce che “la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica  e tecnica”.  

Dall’espressione  “la  Repubblica  promuove”,  sono  ricavabili  direttamente  alcune  implicazioni  organizzative  e  istituzionali.  Il  termine  “Repubblica”  sta  ad  indicare  lo  Stato ordinamento in tutte le sue possibili articolazioni: ne consegue che il compito di  promuovere  la  cultura  e  la  ricerca  scientifica  è  attribuito  indistintamente  ad  ogni  soggetto  pubblico,  dunque,  oltre  che  allo  Stato,  anche  agli  altri  Enti  pubblici  in  connessione  con  i  loro  fini  istituzionali.  Il  verbo  “promuovere”,  invece,  ha  voluto  significare che lo Stato ordinamento deve creare i presupposti per il raggiungimento di  un  risultato;  sul  piano  organizzativo,  ciò  implica  che  l’azione  di  promozione  della  cultura  e  della  ricerca  può  essere  svolta  direttamente  da  soggetti  pubblici  oppure 

              7  M. Nigro, Lo Stato italiano e la ricerca scientifica (profili organizzativi), in Riv. trim. dir. pub., I, 1972,  752. L’autore rileva che il costrutto giuridico dei precetti di cui all’art. 9 e 33 Cost. è modesto in quanto,  in definitiva, consiste nel fornire elementi che vanno a confermare e ad arricchire le formule dello stato  garantista e dello stato d’integrazione sociale, a ribadire cioè e sviluppare i principi che trovano la loro  consacrazione  fondamentale  nell’art.  2  (cui  si  allaccia  l’art.  33)  e  3  (cui  si  allaccia  l’art.  9)  della  Costituzione. 

8

  F.  Merloni,  Organizzazione,  op.  cit.,  394,  specifica  che  questi  problemi  riguardano  soprattutto  il  rapporto  tra  ricerca  autonoma  e  individuale  e  ricerca  programmata  e  orientata,  nonché  la  partecipazione del ricercatore alla decisione sugli oggetti di ricerca. 

indirettamente,  attraverso  la  concessione  di  incentivi  a  soggetti  privati  o  ad  Enti  pubblici, ad integrazione delle loro autonome capacità istituzionali⁹.  

Anche  in  questo  caso,  è  stato  osservato  che  l’indicazione  costituzionale  è  estremamente generica; tuttavia la dottrina vi ricomprende sia l’intervento pubblico in  forma  diretta  ‐  che  non  costituisce  comunque  una  riserva  allo  Stato  delle  attività  di  ricerca  ‐  sia  la  promozione  in  senso  stretto  della  ricerca  scientifica,  ovvero  quella  operata ad esempio per il tramite di finanziamenti e servizi complementari¹⁰. 

È  stato  rilevato,  da  parte  di  alcuni  studiosi,  che  la  norma  contiene  un  principio  fondamentale della Costituzione vigente, come tale caratterizzante la stessa forma di  Stato.  L’art.  9,  comma  1,  Cost.,  inoltre,  è  stato  inteso  quale  principale  disposizione  della  <<Costituzione  culturale>>.  Con  questa espressione, ci  si  richiama  ad  un  profilo  dello Stato sociale di diritto e del principio d’eguaglianza sostanziale espresso dall’art.  3, 2° co., Cost., cioè alla necessità di attuare un progetto di trasformazione sociale e di  realizzazione  di  condizioni  di  eguaglianza  di  fatto  tra  tutti  i  cittadini,  anche  per  il  tramite della diffusione di adeguate conoscenze culturali in tutti gli strati della società  civile, grazie ad un intervento attivo degli organi del pubblico potere¹¹. 

Una  diversa  interpretazione  dell’art.  9  si  è  affermata  in  connessione  con  la  distinzione tra ricerca strumentale, svolta per consentire ad altri il raggiungimento di  interessi politici ed economici esterni alla ricerca, e ricerca non strumentale, rilevante  di per sé e liberamente autodeterminata dalla comunità scientifica. In tal senso, è stato                9  F. Merusi, sub Art. 9 Costituzione, in Commentario alla Costituzione a cura di G. Branca, Bologna‐Roma  1975, 436, secondo il quale è da respingere l’idea che nella nozione di Repubblica siano ricompresi enti  formalmente di diritto privato ma sostanzialmente di rilievo pubblicistico per l’importanza assunta dalla  loro  finalità  di  promozione  della  cultura  e  della  ricerca  scientifica,  come  accade  per  molte  fondazioni  culturali che spesso condizionano in maniera rilevate interi settori di ricerca. 

10

  F.  Merloni,  Organizzazione,  op.  cit.,  394.  L’autore  osserva  che  in  alcuni  campi  di  attività  di  ricerca,  tuttavia,  la  riserva  di  attività,  pur  non  espressamente  stabilita,  può  dedursi  dalle  caratteristiche  della  ricerca  svolta,  come  nel  caso  della  ricerca  in  materia  militare,  e  in  generale  per  le  attività  di  ricerca  connesse ad altri interessi vitali dell’amministrazione dello Stato: giustizia, ordine pubblico, etc. Diverso  è  il  caso  delle  riserve  di  fatto,  ovvero  di  quei casi in  cui,  senza alcuna  riserva  giuridica  di attività, solo  l’intervento pubblico può assicurare lo svolgimento di attività particolarmente costose o complesse. Si  pensi, ad esempio, alla ricerca astronomica o nucleare che necessitano di attrezzature e macchinari non  realizzabili da nessun soggetto privato.  

11

 G. Bianco, Ricerca scientifica (Teoria generale e diritto pubblico), in Dig. disc. pub., XIII, Torino 1997,  359‐360,  rappresenta  che,  contenendo  la  norma  di  cui  all’art.  9  un  principio  fondamentale  della  Costituzione,  si  è  ritenuto  che  essa  rientri  nelle  norme  costituzionali  programmatiche  o  direttive.  Tali  norme,  manifestando  un  carattere  diverso  rispetto  alle  norme  regolatrici  di  rapporti  ed  attività,  si  presentano come norme qualificatrici dell’ordinamento giuridico. La norma di cui all’art. 9, pertanto, è  norma giuridica perché anche la norma programmatica è immediatamente efficace, nel senso che, dal  momento in cui è entrata in vigore la Costituzione, spiega il suo effetto invalidante  rispetto alla legge  ordinaria eventualmente difforme. 

sostenuto che l’art. 9 imporrebbe interventi dello Stato solo a favore della ricerca non  strumentale, mentre la ricerca strumentale sarebbe considerata da altri principi¹². 

Le  due  norme  oggetto  d’esame,  secondo  alcuni  autori,  istituiscono  fra  Stato  e  scienza  un  rapporto  fatto  di  coesistenza  dell’obbligo  positivo  fissato  nell’art.  9  e  del  dovere  negativo  posto  nell’art.  33,  e  che  il  problema  costituzionale  della  ricerca  scientifica  consiste  “nell’individuare  il  contenuto  dell’uno  e  dell’altro  e  il  limite  che  nell’adempimento  del  primo  va  rispettato  per  non  incorrere  nella  violazione  del  secondo”¹³.  

È stato aggiunto, però, che il vero problema comincia proprio là dove si fermano le  due norme, esaurendosi i due precetti costituzionali in affermazioni generali, le quali  restano  all’esterno  del  problema  individuato  e,  più  in  generale,  alla  superficie  del  complesso  mondo  dei  rapporti  fra  scienza  e  politica.  Il  costituente,  secondo  questa  dottrina,  con  le  norme  in  commento  avrebbe  dimostrato  di  considerare  la  scienza  come  un  qualcosa  di  esterno  all’organizzazione  della  comunità,  un  qualcosa  di  cui  la  Repubblica  promuove  lo  sviluppo  ma  che  per  ciò  stesso  non  sembra  porsi  fra  gli  elementi  essenziali  di  struttura  della  comunità,  e  di  cui,  sempre  collocandosi  ab 

externo, è tenuta a difendere la libertà. 

Sotto  altro  profilo,  le  due  norme  in  esame  hanno  sollevato  diversi  problemi,  tra  i  quali  rilevano  in  questa  sede  quelli  concernenti  i  rapporti  tra  libertà  di  ricerca  scientifica  e  le  attività  economiche.  In  proposito,  si  è  sostenuto  che  il  diritto  costituzionalmente garantito negli artt. 9 e 33, 1° co., Cost., debba senza dubbio essere  riferito anche allo sviluppo economico ed al patrimonio tecnologico nel suo complesso,  nel  senso  che  questi  possono  essere  positivamente  influenzati  dall’attività  di  ricerca,  soprattutto applicata.  

Tuttavia, questo profilo del tema deve essere tenuto distinto dal discorso sui beni  immateriali  che  sono  il  prodotto  della  ricerca  scientifica.  Le  situazioni  attive  che  derivano da questi beni, infatti, sono eterogenee rispetto alle norme della Costituzione  che  apprestano  tutela  alla  scienza  e  alla  ricerca  scientifica  nelle  sue  varie  fasi  e  modalità. 

Il  diritto  morale  sulle  opere  dell’ingegno,  ad  esempio,  rientra  tra  i  diritti  della  personalità; le opere dell’ingegno e il brevetto di invenzione si pongono entro le norme                12  F. Merloni, Ricerca, op. cit., 2. Tra i principi che prendono in considerazione la ricerca strumentale vi  sarebbero quelli relativi agli interessi generali, la cui cura spetta a singole amministrazioni di settore, e  quelli relativi all’iniziativa privata.   13  M. Nigro, op. cit., 751, il quale rileva, altresì, come le due norme si pongano rispettivamente in antitesi  con gli ordinamenti liberali, per i quali era inconcepibile un’azione statale di promovimento della ricerca  scientifica,  e  con  l’ordinamento  fascista,  per  il  quale  non  vi  è  libertà  della  scienza  ma  assoluta  subordinazione della cultura alla forza politica dominante. 

sulla  produzione  economica;  il  diritto  patrimoniale  sulle  opere  dell’ingegno  ha  rilievo  giuridico  nell’ambito  delle  norme  sul  diritto  di  proprietà.  Dunque,  non  può  essere  confuso  lo  spettro  di  applicazione  del  corpus  di  disposizioni  sulla  libertà  di  ricerca  scientifica con la disciplina giuridica di quei beni che da questa derivano. 

3.2 L’organizzazione dell’attività di ricerca. Cenni introduttivi 

Abbiamo visto che la tendenza di fondo della legislazione è quella per cui la ricerca  scientifica  è  un’attività  libera  nei  fini,  semmai  condizionata  nei  mezzi,  ed  è  compito  dello Stato promuoverne, direttamente o indirettamente, lo sviluppo. 

Le  due  funzionali  principali  dello  Stato  consistono,  dunque,  nell’organizzazione  in  forma  diretta  della  ricerca,  attraverso  la  costituzione  di  strutture  istituzionalmente  volte a tal fine, e nella promozione della ricerca in senso stretto¹⁴.  

Nei  paragrafi  che  seguono,  andremo  dunque  ad  esaminare  le  due  richiamate  funzioni.