La riforma della legislazione sul commercio

Nel marzo 1998, il governo ha varato il decreto legislativo che

ri-Tab. 6.5 - Numero e superficie dei punti vendita a prevalente destinazione alimentare in Emilia-Romagna, per catena e per tipologia distributiva (1996)

Minimercati/Superette Supermercati medi Supermercati grandi Ipermercati Discount Totale Pv Sup. Var. % Pv Sup. Var. % Pv Sup. Var. % Pv Sup. Var. % Pv Sup. Var. % Pv Sup. Var. % n. mq (96/95) n. mq (96/95) n. mq (96/95) n. mq (96/95) n. mq (96/95) n. mq (96/95)

Coop Italia 59 18161 -4,6 37 20046 -6,3 55 75159 7,5 16 80357 18,9 19 8695 47,1 186 202418 10,1

Conad 137 37543 -1,6 80 44083 9,5 18 20821 39,8 2 11773 0,0 6 2486 18,6 243 116706 8,9

Euromadis 42 11425 -9,7 46 24056 4,1 19 24215 6,0 2 6320 0,3 64 27885 3,3 173 93901 2,2 - Vege' 28 7733 -14,6 32 16711 -6,8 9 10734 -1,1 2 6320 0,3 45 16924 -3,2 116 58422 -5,2 - A&O Selex 14 3692 2,6 14 7345 41,9 10 13481 12,5 0 0 n.d. 19 10961 15,3 57 35479 17,2

Supercentrale 3 715 83,3 3 1560 -7,9 2 2410 0,0 2 23539 0,6 0 0 n.d. 10 28224 1,2 - Gruppo Gs-

Promodes

2 325 n.d. 1 400 0,0 2 2410 0,0 2 23539 0,6 0 0 n.d. 7 26674 1,8

- Gs/Euromercato 2 325 n.d. 1 400 0,0 2 2410 0,0 1 11722 1,2 0 0 n.d. 6 14857 3,2 - Finiper 0 0 n.d. 0 0 n.d. 0 0 n.d. 1 11817 0,0 0 0 n.d. 1 11817 0,0 - Standa 1 390 0,0 2 1160 -10,4 0 0 n.d. 0 0 n.d. 0 0 n.d. 3 1550 -8,0

Intermedia 8 2618 12,9 6 3287 55,8 5 6934 0,0 2 8842 129,8 28 15015 -10,9 49 36696 14,5 -Pam 6 1925 0,0 3 1693 39,3 3 3417 0,0 2 8842 129,8 0 0 n.d. 14 15877 52,6 - Lombardini 1 393 0,0 2 995 11,2 0 0 n.d. 0 0 n.d. 16 8071 -23,2 19 9459 -19,9 - Superal 1 300 n.d. 1 599 n.d. 2 3517 0,0 0 0 n.d. 12 6944 9,6 16 11360 15,3

Tab. 6.5 - Continua

Minimercati/Superette Supermercati medi Supermercati grandi Ipermercati Discount Totale Pv Sup. Var. % Pv Sup. Var. % Pv Sup. Var. % Pv Sup. Var. % Pv Sup. Var. % Pv Sup. Var. % n. mq (96/95) n. mq (96/95) n. mq (96/95) n. mq (96/95) n. mq (96/95) n. mq (96/95)

Mecades 58 13939 -5,0 11 5542 -8,0 4 5636 0,0 0 0 n.d. 10 4367 -31,8 83 29484 -10,0 - Despar 58 13939 -5,0 11 5542 -8,0 4 5636 0,0 0 0 n.d. 10 4367 20,3 83 29484 -1,6 - Carrefour 0 0 n.d. 0 0 n.d. 0 0 n.d. 0 0 n.d. 0 0 -100,0 0 0 -100,0

Lidl 0 0 n.d. 0 0 n.d. 0 0 n.d. 0 0 n.d. 30 16161 10,3 30 16161 10,3

Insieme Cms 20 4818 18,5 9 5054 88,7 1 1482 0,0 0 0 n.d. 6 3014 -24,5 36 14368 17,6 - Mdo 18 4167 22,1 4 1966 30,7 0 0 n.d. 0 0 n.d. 6 3014 -24,5 28 9147 2,7 - C3 0 0 n.d. 4 2631 266,4 1 1482 0,0 0 0 n.d. 0 0 n.d. 5 4113 87,0 - Sisa 2 651 0,0 1 457 0,0 0 0 n.d. 0 0 n.d. 0 0 n.d. 3 1108 0,0

Crai 24 5702 36,4 3 1329 51,2 2 1999 0,0 0 0 n.d. 5 1823 176,6 34 10853 40,6

Esselunga 0 0 n.d. 0 0 n.d. 2 2700 -27,8 1 3130 n.d. 5 2215 n.d. 8 8045 115,1

Billa 0 0 n.d. 3 1701 0,0 5 5491 17,1 0 0 n.d. 0 0 n.d. 8 7192 12,5

Coop Unione 4 1248 0,0 3 1692 0,0 1 1200 0,0 0 0 n.d. 0 0 n.d. 8 4140 0,0

Gruppo Rina-scente-Auchan

1 158 n.d. 2 1015 65,0 2 2233 166,2 0 0 n.d. 0 0 n.d. 5 3406 134,3

Caron 3 875 48,3 0 0 n.d. 0 0 -100,0 0 0 n.d. 0 0 n.d. 3 875 -75,6

Unvo 1 395 0,0 0 0 n.d. 0 0 n.d. 0 0 n.d. 0 0 n.d. 1 395 0,0

Indipendenti 70 17445 27,5 18 10088 23,4 2 2051 -23,5 0 0 n.d. 32 12581 46,6 122 42165 27,3

forma la legge 426 del 1971, un decreto molto discusso che ha avuto grande rilievo sui mezzi di comunicazione. Il testo è stato ampiamente diffuso, per cui, in questa sede, è sufficiente richiamarne gli elementi più qualificanti ai fini dello sviluppo della rete distributiva. I cardini della riforma possono essere riassunti come segue:

a) modifica delle procedure di autorizzazione all’apertura di esercizi commerciali, con abolizione dei piani commerciali comunali e delle relative licenze e ridefinizione dei ruoli di regione e comuni;

b) riduzione delle tabelle merceologiche da quattordici a due, mante-nendo soltanto la distinzione tra vendita di generi alimentari e non alimentari;

c) parziale liberalizzazione degli orari di apertura dei negozi (massi-mo 13 ore giornaliere dal lunedì al sabato nella fascia 7-22, con possibilità di apertura festiva in dicembre e per ulteriori otto giorni festivi all’anno);

d) definizione delle vendite sottocosto, con rinvio ad uno specifico provvedimento per la loro regolamentazione;

e) norme speciali per la salvaguardia del commercio nei centri storici e nelle zone svantaggiate (collina, montagna ecc..);

f) finanziamento di provvedimenti di agevolazione fiscale e di in-dennizzi per chi cessa l’attività.

Si tratta quindi di un provvedimento complesso, che affronta molte tematiche su cui in questi anni si sono sviluppati scontri politici anche molto aspri, tanto che alcuni problemi sono stati addirittura sottoposti a referendum popolare. In questa sede non è dunque possibile prendere in considerazione il provvedimento nella sua complessità, ma ci si li-miterà ad affrontare uno degli aspetti chiave della questione, e cioè le modifiche alle procedure di autorizzazione.

Il decreto legislativo affida alle regioni il compito di definire, entro un anno dall’entrata in vigore, gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali, tenendo conto di una serie di obiettivi defi-niti dalla legge (efficienza del sistema distributivo, qualità del servizio ai consumatori, concorrenza fra imprese e fra tipologie distributive, compatibilità ambientale e territoriale, salvaguardia e riqualificazione dei centri storici e delle aree svantaggiate, agevolazioni per l’evoluzione delle piccole e medie imprese) e di quattro diverse fasce territoriali (aree metropolitane, aree sovracomunali, centri storici, pic-coli centri). Una volta emanati questi indirizzi regionali, entro 180

giorni i comuni devono adeguare i loro piani urbanistici coerentemente agli indirizzi, nel senso di individuare le aree destinate ad insediamenti commerciali, fissare i vincoli urbanistici, architettonici, ambientali e di arredo urbano che dovranno essere rispettati, nonché stabilire l’eventuale unificazione delle procedure autorizzative con quelle rela-tive alla concessione edilizia. In caso di inadempienza dei comuni, spetterà alla regione adottare le norme necessarie.

Per quanto riguarda in modo specifico le procedure di autorizza-zione all’apertura, il decreto individua tre tipologie di esercizi: gli e-sercizi di vicinato (fino a 150 mq nei comuni con meno di 10.000 abi-tanti, fino a 250 mq nei comuni più grandi), gli esercizi di media di-mensione (rispettivamente fino a 1500 e 2500 mq nelle due fasce di dimensione dei comuni) e quelli di grandi dimensioni (oltre i 1500 o i 2500 mq). Per i primi, una volta trascorsa la fase transitoria di un anno (necessario alle regioni per varare gli indirizzi generali), gli interessati potranno iniziare l’attività semplicemente dandone comunicazione al comune, che ha 30 giorni di tempo per fare le opportune verifiche; tra-scorsi i 30 giorni senza alcun provvedimento, scatta il silenzio assenso.

Per gli esercizi di medie dimensioni, l’autorizzazione all’apertura è rilasciata dal comune sulla base di criteri in linea con gli indirizzi re-gionali; anche in questo caso, l’autorizzazione va rilasciata entro 90 giorni, altrimenti scatta il silenzio assenso. Per le grandi strutture, l’autorizzazione viene invece esaminata da una conferenza dei servizi, convocata entro 60 giorni dal ricevimento della domanda e composta da tre membri, rappresentanti il comune, la provincia e la regione. Le autorizzazioni, concesse sulla base degli indirizzi regionali, devono es-sere decise a maggioranza entro 90 gg dalla data di convocazione, e nella fase istruttoria è possibile consultare i rappresentanti dei com-mercianti, dei consumatori e dei comuni confinanti. Entro 120 giorni dalla data di convocazione della conferenza scatta comunque il silen-zio assenso.

Nella fase transitoria, immediatamente successiva all’entrata in vi-gore della legge, è possibile aprire nuovi esercizi di vicinato o di me-die dimensioni soltanto per sub-ingresso, per trasferimento di sede o per l’accorpamento di almeno due esercizi esistenti, la cui superficie risultante non può comunque essere superiore a 1500 mq; le autorizza-zioni per le grandi strutture resteranno invece bloccate fino all’emanazione degli indirizzi regionali (blocco che si allungherà di

fatto per altri sei mesi in attesa del recepimento degli indirizzi negli strumenti urbanistici comunali).

Dovendo fare una prima valutazione dei contenuti del decreto, è indubbio che si tratti di una riforma prudente, che si muove alla ricerca di un difficile equilibrio tra elementi di liberalizzazione del mercato (riduzione delle tabelle merceologiche, abolizione delle licenze com-merciali, snellimento delle procedure autorizzative, silenzio assen-so,...) e provvedimenti per la salvaguardia delle piccole e medie im-prese (liberalizzazione solo parziale degli orari, indennizzi per chi ces-sa l’attività, blocco per 18 mesi delle grandi superfici, incentivi agli accorpamenti).

Sullo specifico meccanismo delle autorizzazioni, è possibile affer-mare che sono stati sostanzialmente rispettati i criteri più volte richia-mati dagli studiosi del settore, e che lo scorso anno erano stati enuncia-ti anche nel presente rapporto. Il nuovo meccanismo adotta infatenuncia-ti il cosiddetto “approccio urbanistico” al problema degli insediamenti commerciali, affidando ai comuni le previsioni relative alla localizza-zione e agli eventuali limiti dimensionali, ed eliminando quindi quella arbitraria programmazione dell’offerta che era insita nella logica dei piani commerciali. Le fasce dimensionali introdotte, articolate per la diversa dimensione dei comuni, sono forse eccessivamente prudenti ri-spetto alla realtà distributiva, ma rispondono comunque all’esigenza di sburocratizzare i meccanismi autorizzativi almeno per le piccole di-mensioni. Anche la ripartizione dei compiti tra enti territoriali (le re-gioni fissano gli indirizzi generali; i comuni si occupano delle proce-dure e dei vincoli relativi alle autorizzazioni) risponde ad un criterio di razionalità; resta soltanto il dubbio sul funzionamento della conferenza dei servizi prevista per le grandi strutture, dove la compresenza dei tre livelli di governo potrebbe creare dei conflitti. Infine, è estremamente positiva l’introduzione del silenzio assenso, anche come strumento per incentivare l’efficienza della pubblica amministrazione.

Anche da queste brevi considerazioni, risulta chiaro come un giu-dizio complessivo sull’efficacia della riforma possa essere dato solo tra qualche tempo, quando gli enti territoriali coinvolti avranno dimo-strato la loro capacità o meno di gestirne i diversi aspetti. Dal lato strettamente economico, resta qualche preoccupazione per il blocco di 18 mesi relativo alle grandi superfici, in un settore come quello distri-butivo dove il nostro paese sconta ancora parecchi ritardi di efficienza

rispetto ai partner europei. Il significato politico di questo provvedi-mento è molto chiaro, per cui non resta che sperare che la fase transito-ria venga davvero utilizzata per realizzare quegli accorpamenti e quel-le ristrutturazioni che possono contribuire a rafforzare quel-le piccoquel-le e me-die imprese operanti nel settore.