È subito apparso chiaro che la verifica in ordine alla congruità dell’art. 43 T.U.E. non potesse compiersi solo con la lente del quadro normativo interno, piuttosto dovendo tale disposizione rispondere alle ripetute condanne di Strasburgo, evidentemente dimostrative dell’esistenza di un problema “di sistema”, al quale occorreva dare definitiva risposta, in linea con la protezione dell’art. 1 Prot. n. 1 alla CEDU accordata a livello sovranazionale dalla Corte “caso per caso”.
É allora necessario ripercorrere le prese di posizione espresse a livello sovranazionale sull’art. 43 e sui possibili rimedi che l’Italia avrebbe dovuto adottare per eliminare gli effetti della violazione acclarata ai sensi dell’art. 46 sotto il controllo del Comitato dei Ministri.
L’analisi che sarà di seguito svolta appare infatti ineludibile per compiere la futura verifica di compatibilità dell’art. 42 bis T.U.E. che l’art. 43 ha sostituito con i canoni convenzionali161.
Del resto, il problema degli effetti delle pronunzie del Giudice di Strasburgo è talmente avvertito a livello europeo da avere suscitato l’adozione di una Raccomandazione - (R 2000, 2) 19 gennaio 2000 - con la quale il Comitato dei Ministri ha incoraggiato i singoli Stati firmatari della CEDU ad “examiner leurs
systém juridiques nationaux en vue du rèexamen d’une affaire, y compris la rèouverture d’un procèdure,dans les cas où la Cour a constatè une violation de la Convention”.162
È infatti chiaro ai giudici di Strasburgo che “lo Stato convenuto, riconosciuto
responsabile di una violazione della Convenzione o dei suoi protocolli, è chiamato non soltanto a versare agli interessati le somme accordate a titolo di equa soddisfazione, ma anche a scegliere, sotto il controllo del Comitato dei ministri, le misure generali e/o, se del caso, individuali da adottare nel suo ordinamento
161 V., sul punto, Risoluzione Comitato dei Ministri, Risoluzione (2004) 71, 8 dicembre 2004 nel procedimento—in tema di dovere di dichiarare l’iscrizione a liste della massoneria per un dipendente pubblico—relativo alla sentenza Corte dir. uomo, 12 dicembre 2001, GRANDE ORIENTE D’ITALIA DI PALAZZO GIUSTINIANI C.ITALIA: “ Recalling that the obligation for all member states to abide by the
judgments of the Court includes the obligation promptly to adopt general measures effectively to prevent new violations similar to those found in the Court’s judgments, as well as individual measures to put an end to the violations found and to erase their consequences as far as possibile “. Sempre in ordine all’esecuzione di decisioni rese in danno dell’Italia si può visionare la Risoluzione del Comitato dei
Ministri (2004) 72 dell’8 dicembre 2004 relativa al procedimento definito da Corte dir. Uomo, 28 luglio 1999, IMMOBILIARE SAFFI C. ITALIA,ove si legge: “Recalling that the obligation of all states to abide by the judgments of the European Court of Human Rights in
accordance with Article 46, paragraph 1, of the Convention involves an obligation to adopt individual measures to erase the consequences of the violations of the applicants’ rights, as well as general measures to prevent the recurrence of violations similar to those found by the Court”.
giuridico interno al fine di mettere fine alla violazione constatata dalla Corte e di eliminarne per quanto possibile le conseguenze”163.
Nel medesimo contesto è stato poi chiarito che lo Stato, sempre sotto il controllo del Comitato dei ministri, è libero di scegliere le modalità con cui adempiere tale obbligo a condizione che queste restino compatibili con le conclusioni della Corte.
Venendo quindi all’esame delle vicende originate per effetto delle note pronunzie del Maggio 2000 sul tema dell’occupazione illegittima, occorre partire dai documenti che gli organi istituzionali del Comitato dei Ministri presso il Consiglio d’Europa hanno adottato negli anni appena trascorsi, ove fu stigmatizzata la vicenda dell’acquisizione illegittima dei fondi occupati, operando un’interpretazione autentica del significato delle due sentenze del maggio 2000164
. In occasione di tali documenti, resi in preparazione della riunione del Comitato dei Ministri in programma dell’ottobre 2005 sullo stato di esecuzione delle principali decisioni della Corte dei diritti umani, sono stati espressamente considerati i casi BELVEDERE ALBERGHIERA E CARBONARA E VENTURA tra quelli involgenti problemi di ordine generale, sottolineando, ancora una volta, i ritardi delle autorità nazionali nel dare attuazione alle sentenze della Corte di Strasburgo165.
Esaminati in particolare gli esiti delle due vicende, si era già allora sottolineato come le modifiche prodotte dal t.u. espropriazione potevano non essere considerate sufficienti, riponendo maggiore fiducia nella possibilità che il legislatore interno si fosse orientato verso un aggravamento della posizione degli amministratori responsabili delle occupazioni illegittime e della relativa trasformazione dell’area, anche ipotizzando la modifica del sistema, introdotto dal T.U.E. (art. 43), in punto di esclusione della restituzione senza limiti di tempo166.
163 Corte dir. uomo, 13 luglio 2000, SCOZZARI C.ITALIA, par. 249.
164 Committee on Legal Affairs and Human Rights, Implementation of judgments of the European Court of Human Rights, Court judgments pending before the Committee of Ministers for control of execution for more than five years or otherwise raising important issues, 9 giugno 2005; Committee on Legal Affairs and Human Rights, Implementation of judgments of the European Court of Human Rights, 20 luglio 2005, in http://www.coe.int/ T/E/Human-rights/execution/01-Introduction/PA-MemoIntro-Ejdoc35%5B1%5D.pdf. 165 “... c) Non–compliance with domestic judicial decisions, notably as regards respect of legal deadlines and enforcement of eviction of
tenants, as well as retroactive legislative validation of the state’s illegal acts, notably in the fields of expropriation and town planning ”
166
“... on the measures envisaged to ensure for the future that illegal occupations are prevented and repressed. Measures which could
be considered include: the introduction of a system of coercive fines or of punitive damages; the reinforcement of the responsibility of the civil servants in case of illegal occupation; the annulment, at least in certain cases, of the absolute right of the administration to veto the reinstatement and restitution of the land; — on the interim measures envisaged while waiting for the adoption of the above; — on the conclusions of a seminar organised by the Supreme Judicial Council on 4–5 ottobre 2004 as well as on the specific measures taken to
Per offrire delle chiavi di lettura corrette della Risoluzione interinale adottata dal Comitato dei Ministri presso il Consiglio d’Europa nel corso della riunione n. 987 del 14 febbraio 2007 sul tema dell’espropriazione indiretta occorre considerare che la stessa fu accompagnata dalla posizione espressa dal Governo italiano, al cui interno venne esaminata la giurisprudenza del giudice amministrativo sull’art. 43 T.U.E. si inizierà col dire che il titolo della Risoluzione - “Violations systémiques
par l’Italie du droit de propriété par le biais des “expropriations indirectes”“ nella
versione francese e “Systemic violations of the right to the peaceful enjoyment of
possessions through “indirect expropriation” by Italy “ in quella inglese — offre,
ulteriormente, una chiave di lettura autentica della giurisprudenza di Strasburgo sul fenomeno di cui da anni ormai si discute, confermando l’opinione che avevamo iniziato ad esprimere fin dall’anno 2004, affermando che già la presa di posizione del giudice di Strasburgo espressa con le sentenze CARBONARA E VENTURA E BELVEDERE ALBERGHIERA del maggio 2000 era ricognitiva di una violazione strutturale o “di sistema” ascrivibile all’ordinamento nazionale e non il frutto di episodica aggressione del diritto di proprietà, giustificata in modo arbitrario dalle autorità giudiziarie interne.
Il passo è estremamente importante, se solo si considera che un gran numero di decisioni della Corte di Cassazione rese in materia dopo l’anno 2000 - e fra queste le storiche sentenze delle Sezioni Unite del 2003 che avevano riscontrato la piena conformità del sistema interno ai canoni di Strasburgo - erano andate cadendo sotto la scure di quegli stessi giudici europei.
Ciò aveva di fatto stravolto il ruolo stesso della Corte europea, sommersa di ricorsi concernenti lo stesso tema e divenuta una sorta di quarto grado di giudizio per tutti quei proprietari che si vedevano riconoscere una tutela interna differenziata - in peius - rispetto a quella offerta dalla normativa sovranazionale ed attuata dal giudice di Strasburgo.
Dalla lettura della Risoluzione n. 3/2007 si evidenzia chiaramente come la soluzione finale, certamente orientata a concedere all’Italia un’apertura di credito estesa per un lasso di tempo abbastanza significativo è stata nettamente - e
draw the attention of the Constitutional Court, the Court of Cassation, the Council of State and local and regional authorities to the requirements of the Convention relating to the issues raised by the European Court in respect of expropriation.”
favorevolmente - condizionata dalle dichiarazioni rese dal Governo italiano.
In questa prospettiva, veniva considerata positivamente non solo l’introduzione di un meccanismo normativo rivolto ad elidere, a monte, gli effetti dell’occupazione acquisitiva - appunto l’art. 43 T.U.E.167 secondo l’interpretazione autentica fornita nel parere allo schema di testo unico redatto dal Consiglio di Stato – ma anche l’intervento legislativo volto a scoraggiare i comportamenti delle amministrazioni locali che hanno dato causa alle violazioni della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo - l. n. 296/2006 (art. 1 comma 1217)168 -.
Senza esitazioni, venne poi espresso dal Comitato dei Ministri un pubblico riconoscimento alla giurisprudenza del giudice amministrativo, nel quale campeggia la ben nota sent. n. 2/2005 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.
Tale riconoscimento suonava, inequivocabilmente, come ulteriore condanna definitiva del fenomeno dell’occupazione acquisitiva, laddove viene espressamente sancito il diritto del proprietario alla restituzione del fondo in assenza dell’atto di acquisizione sanante ex art. 43 T.U.E.
Ad ogni buon conto, le decisioni appena ricordate sembravano rappresentare, per lo stesso Comitato dei Ministri, una sorta di modello virtuoso da seguire per raggiungere sul controverso art. 43 T.U.E. risultati interpretativi conformi alla Convenzione europea sui diritti dell’uomo169.
In definitiva, la lettura complessiva della Risoluzione, pur mostrando una certa discontinuità con le precedenti prese di posizione degli altri organi istituzionali europei che si erano occupati della vicenda, contiene alcuni punti fermi capaci di orientare le future decisioni degli organi giurisdizionali interni, e forse del legislatore, tornando utile anche nello screening che si andrà a compiere sull’art. 42
bis T.U.E.
167 Cfr. Risol. 2(207) cit: “Avendo notato, con interesse, che in seguito alle prime sentenze in materia, l’Italia ha adottato, con decreto
presidenziale n. 327 dell’8 giugno 2001, un “ Testo Unico “ generale sull’esproprio che ai sensi del suo articolo 43 autorizza l’amministrazione ad emettere un atto formale di acquisizione con effetti validi per il futuro e che riconoscano l’illegalità di una situazione passata”
168 Art.1 comma 1217 l. n. 296/2006: Lo Stato ha altresì diritto di rivalersi sulle regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti territoriali, gli altri enti pubblici e i soggetti equiparati, i quali si siano resi responsabili di violazioni delle disposizioni della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, e dei relativi Protocolli addizionali, degli oneri finanziari sostenuti per dare esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nei confronti dello Stato in conseguenza delle suddette violazioni.
169 Ed è fin troppo evidente che il Comitato sembra soprattutto rivolgersi alla giurisdizione amministrativa, espressamente indicata — nell’appendice I — come principale interlocutore sui problemi esegetici nascenti dall’art. 43, dopo che la Corte costituzionale, con la nota sentenza n. 191/2006, aveva radicato innanzi a quella giurisdizione il contenzioso in materia di comportamenti riconducibili comunque all’esercizio del pubblico potere dell’amministrazione.