Le fonti del bilancio sociale nelle istituzioni scolastiche

Le istituzioni scolastiche dispongono di numerosi strumenti da cui attingere informazioni utili per la rendicontazione sociale. Si tratta di documenti che con- tengono una grande quantità di dati riguardanti aspetti specifici della gestione. Ta- li informazioni, se adeguatamente elaborate, possono rappresentare il punto di partenza per un possibile processo di rendicontazione sociale.

I principali documenti106 disponibili per la rendicontazione sociale sono: 1) il Piano dell’Offerta Formativa (POF);

2) il Programma annuale; 3) il Regolamento interno; 4) il Consuntivo annuale;

5) le Relazioni del Dirigente Scolastico che accompagnano sia il Piano di at- tività, sia il Consuntivo;

6) la Carta dei servizi107.

Ciascuno di questi documenti presenta limiti informativi, sia in relazione al contenuto dei dati che in relazione ai destinatari dell’informazione. Infatti, se si analizzano congiuntamente i vari documenti emerge, immediatamente, una man- canza di collegamento tra la parte relativa alla progettazione formativa di compe- tenza del Collegio dei docenti (POF) e l’intera documentazione economica. Inol- tre, la maggior parte della documentazione istituzionale, ad eccezione del POF e della carta dei servizi, risulta essere rivolta principalmente a interlocutori interni dell’organizzazione. Relativamente al POF, esso si rivolge sia ad interlocutori in- terni come i docenti, gli studenti e le famiglie, che ad interlocutori esterni come le realtà amministrative, sociali ed economiche del territorio. Ma il rapporto con questi ultimi è di tipo passivo in quanto le scuole si limitano a pubblicare il POF sul proprio sito, senza attivare alcun confronto sociale sul proprio programma. Se si fa riferimento alla documentazione contabile, i limiti che emergono sono so- stanzialmente collegati alla natura finanziaria della contabilità: infatti, tale tipolo- gia di rilevazione non consente una riclassificazione analitica delle spese, renden- do difficile ricostruire la remunerazione dei diversi stakeholder, sia interni che e-

105 _{Cfr. Paletta A., Etica e responsabilità della scuola, in Rivista dell’istruzione n. 2/2007, p. 33.} 106 _{Cfr. Armone A., Rendicontazione sociale e documentazione scolastica in Rivista dell’istru-} zione n. 6/2008, pp. 16-17; De Anna F., op. cit., 2005, pp. 80-82.

107 _{La fonte normativa della carta dei servizi pubblici scolastici è data dal Decreto del Presidente} del Consiglio dei Ministri del 7 giugno 1995, che contiene uno schema generale di riferimento. Si afferma che “la scuola … è responsabile della qualità delle attività educative e si impegna a ga- rantire l’adeguatezza delle esigenze culturali e formative degli alunni, nel rispetto degli obiettivi educativi validi per il raggiungimento delle finalità istituzionali”. Direttiva del 21/7/1995 n. 254.

sterni. Inoltre, la voce contabile relativa al personale non comprende le retribuzio- ni, ma solo parti aggiuntive di modesta entità, rendendo poco significativo un e- ventuale calcolo del valore prodotto. Un altro limite informativo è rappresentato dall’assenza, nella documentazione istituzionale, di indicatori di performance che sono essenziali per poter esprimere un giudizio sul grado di coerenza tra le strate- gie programmate e le attività effettivamente realizzate. La carta dei servizi, che si prefigge l’obiettivo di fissare sottoforma di standard il livello di qualità delle pre- stazioni dei servizi, è diventato un ulteriore documento formale e autoreferenziale che si aggiunge ai precedenti. Questo documento presenta il limite di non preve- dere strumenti di controllo e di valutazione della qualità del servizio pubblico, che potrebbero essere attivati da un’attività di rendicontazione sociale108. Anche nelle ipotesi di scuole impegnate in progetti di autovalutazione o in progetti di valuta- zione dei risultati degli alunni (test Invalsi), si avverte la mancanza di un’attività di controllo di gestione che confronti i risultati attesi e le attività messe in atto con i risultati ottenuti.

Tra i vari documenti elencati, il POF che è il documento più rappresentativo dell’autonomia scolastica, merita una riflessione più approfondita. Dato che la stragrande maggioranza delle istituzioni scolastiche sono presenti su Internet con un proprio sito, questo documento è facilmente consultabile. Da un’analisi in pro- fondità di alcuni POF, emergono alcuni rilievi che riguardano la significatività delle informazioni ivi contenute. E’ risultato che una parte considerevole del POF è dedicata a informazioni ed enunciazioni di principio che potrebbero sicuramente non essere inserite. Si va da affermazioni che richiamano i valori della Costituzio- ne, l’osservanza delle leggi e degli ordinamenti scolastici, ad espressioni molto generali sul significato dell’istruzione e della formazione per le nuove generazio- ni. Affermazioni importanti ma scarsamente rappresentative della fisionomia spe- cifica della scuola. Poiché il POF rappresenta la carta d’identità della scuola, oc- corre puntare maggiormente sulle specificità della scuola, sugli elementi di diver- sità della propria organizzazione rispetto al complesso delle istituzioni che forma- no il sistema scolastico nazionale. Mancano informazioni sul coinvolgimento de- gli stakeholder, sulle caratteristiche della domanda e sulle specificità del contesto. E se talvolta le informazioni citate vengono presentate, manca il collegamento tra le scelte della propria offerta formativa e le caratteristiche della domanda del pro- prio territorio. Anche la seconda parte del POF, quella relativa ai progetti che si intendono porre in essere nel corso dell’anno scolastico, presenta alcuni elementi di ambiguità. Dal punto di vista operativo questa sezione rappresenta il piano di attività annuale, mentre sotto il profilo contabile si identifica con il programma annuale (preventivo). Anche in questo caso la progettazione è orientata in genere all’offerta, prescindendo dalla domanda. Sono rari gli esempi caratterizzati da una diffusa comunicazione con gli interlocutori sociali, con la finalità di rilevare in modo sistematico la domanda. I progetti presentati non manifestano alcun colle- gamento con le strategie e le politiche dichiarate dalla scuola. Spesso si ricollega- no alla disponibilità del personale interno dell’istituto considerato. Il repertorio

108 _{Cfr. Armone A., Rendicontazione sociale e documentazione scolastica in Rivista dell’Istruzio-} ne n. 6/2008, pp. 16-17.

dei progetti è molto ampio e cambia in modo considerevole da scuola a scuola spaziando da politiche intensive (pochi progetti ad alto costo) a politiche estensive (numerosi progetti a costi contenuti). Anche la connessione tra la parte generale del POF e la parte progettuale è fonte di ambiguità e di insufficienza informativa.

Un’altra carenza informativa riguarda il flusso di risorse che ruotano intorno alle istituzioni scolastiche. Con l’autonomia, la scuola può attivare un flusso di ri- sorse di diversa provenienza e di diversa natura. Oltre al contributo statale, le isti- tuzioni scolastiche possono recuperare risorse da molteplici fonti: contributi da parte di Enti locali, da parte di imprese, contributi da parte delle stesse famiglie, fondi erogati dall’Unione europea. Con l’attribuzione della personalità giuridica le scuole possono ricevere anche donazioni. Dunque, al fine di ottemperare al prin- cipio della trasparenza che è alla base del nostro ordinamento, è opportuno rende- re conto delle differenti risorse acquisite dalla scuola109.

L’elencazione dei contributi in entrata non deve limitarsi unicamente alle ri- sorse di natura strettamente economica, ma deve comprendere anche quelle di na- tura extraeconomica. Infatti, le scuole utilizzano sempre più spesso strutture ap- partenenti a terzi (Enti locali, associazioni, imprese), come ad esempio teatri, sale pubbliche, laboratori, locali aziendali. Si pensi alle strutture aziendali utilizzate sia per la realizzazione di stage formativi che per l’attivazione di corsi di alternanza scuola-lavoro. Si tratta di risorse che la scuola mobilita creando valore per i propri interlocutori. Però, le informazioni relative a tali forme di contribuzione non ap- paiono nella documentazione istituzionale, rivelando così un quadro informativo incompleto e lacunoso.

Per tutte le ragioni sopraindicate, si rende necessario e improcrastinabile una sistematica attività di rendicontazione sociale che informi adeguatamente tutti gli interlocutori della scuola. Si tratta di costruire un efficace sistema di rilevazione che coordini tutti i dati scolastici, sia contabili che di altra natura presenti all’in- terno dell’istituzione.

L’introduzione del bilancio sociale nel sistema scolastico, così come nelle al- tre amministrazioni pubbliche, intende colmare alcuni deficit di comprensibilità dei sistemi di rendicontazione pubblici: un deficit di trasparenza dell’azione e dei risultati dell’istituzione; un deficit di esplicitazione delle finalità, delle politiche e delle strategie; un deficit di misurazione dei risultati, in quanto sono orientati pre- valentemente a rilevare i fenomeni quantitativi, trascurando quelli qualitativi; un deficit di comunicazione che non rende fruibili all’esterno le informazioni raccol- te110. A ciò si aggiungano altre due carenze informative: un deficit di governance e di raccordo tra i diversi livelli di governo e le diverse titolarità che presiedono alla erogazione del servizio; un deficit di legittimazione e di fiducia da parte dei propri interlocutori in base ai quali se non sono chiari i bisogni collettivi che una data amministrazione è in grado di soddisfare, la sua utilità sociale molto proba- bilmente verrà messa in discussione. In sostanza, il bilancio sociale rappresenta “il tentativo di rendere accessibile, trasparente e valutabile l’operato dell’amministra-

109 _{Cfr. De Anna F., op. cit., 2005, p. 91 “un’opportuna indicizzazione della composizione delle} entrate costituisce una sorta di indicatore di imprenditività nell’interpretazione dell’autonomia”. 110 _{Cfr. Tanese A., op. cit., 2004, pp. 19-20; direttiva del ministero della Funzione pubblica sulla} rendicontazione sociale nelle amministrazioni pubbliche del 17/2/2006, in premessa.

zione da parte dei cittadini”111. Tutti questi elementi possono essere riassunti co- me un deficit di accountability. In sostanza, si configura l’esigenza da parte di co- loro che hanno ruoli di responsabilità di rendere conto del proprio operato e delle loro azioni nei confronti dell’intera collettività o di una parte ben individuata di essa. Un aspetto che emerge dalla situazione attuale, non solo nel settore del- l’istruzione ma nell’intero sistema delle amministrazioni pubbliche, è la maggiore complessità del contesto, che rende il processo di programmazione strategica e quello gestionale più elaborato. Dunque, il coinvolgimento dei propri interlocutori da parte delle istituzioni scolastiche è sicuramente un fattore che facilita il rag- giungimento dei risultati programmati. Il contributo da parte di più soggetti, diret- tamente o indirettamente coinvolti, favorisce l’individuazione delle soluzioni mi- gliori e delle scelte più lungimiranti in vista della soddisfazione dei propri utenti.

Nella tabella sottoriportata si evidenziano i limiti informativi dei vari docu- menti istituzionali.

Figura 2.5 - Strumenti istituzionali delle scuole per la redazione del bilancio sociale Strumenti Contenuto informativo Destinatari Limiti informativi Piano della

Offerta Formativa

Identità della scuola Valori

Mission Strategie

Scelte didattico-pedagogiche Modello organizzativo Progettazione formativa annu- ale Docenti Studenti Famiglie Organismi inter- ni di gestione Pubblico

E’ indicativo delle inten- zioni e dei programmi, ma non informa sui risultati precedenti. Non contiene informazioni sulle risorse economiche ed umane. E’ fortemente orientato agli interlocutori interni. Regolamento

interno

Norme di comportamento rife- rite alla “popolazione interna”

Docenti Studenti Personale scuola

E’ orientato agli interlocu- tori interni.

Programma Annuale (Preventivo)

Entrate e spese classificate per - programmi e progetti (POF) - funzioni e servizi Organismi di ge- stione Amministrazione Organismi di controllo

Significativo sotto il profi- lo della parte generale. Non predisposto per la contabilità analitica. Ri- volto quasi esclusivamente ad interlocutori interni. Relazione del Dirigente sco- lastico sul Programma annuale

Obiettivi perseguiti e risorse di bilancio articolate per progetti Risultati attesi

Guida alla lettura del preven- tivo

Organismi di ge- stione

Organismi di controllo

Rivolta quasi esclusiva- mente a interlocutori in- terni. Raramente i risultati attesi sono corredati da indicatori di performance. Spesso il nesso tra risorse e articolazione per progetti è nominale.

Consuntivo Entrate articolate per natura, spese articolate per

- programmi e progetti - funzioni e servizi

Risultati della gestione finan- ziaria Organismi di ge- stione Organismi di controllo Amministrazione

Rivolto quasi esclusiva- mente ad interlocutori in- terni. Prevalenza dell’in- formazione contabile. As- senti parametri gestionali di efficienza e di efficacia della spesa (se vi sono è

111 _{Cfr. Tanese A., op. cit., 2004, p. 17.}

per scelta della scuola). Relazione del

Dirigente sco- lastico sul Consuntivo

Risultati della gestione artico- lati per obiettivi e progetti. Guida al rendiconto contabile.

Organismi di ge- stione

Organismi di controllo Amministrazione

Rivolto quasi esclusiva- mente ad interlocutori in- terni. Prevalenza dell’in- formazione contabile. As- senti parametri gestionali di efficienza e di efficacia della spesa (se vi sono è per scelta della scuola). Carta dei

servizi scolastici

Informazioni sullo standard di qualità del servizio scolastico

Studenti Famiglie Docenti Pubblico

Le informazioni sono limi- tate alla descrizione della prestazione del servizio. E’ rivolto agli interlocutori esterni.

Fonte: tratto e adattato da De Anna F., op. cit., 2004, pp. 81-82.