7. Il quadro istituzionale del Mercosur 1 Il Trattato di Asunción
7.2. La natura giuridica del Mercosur 1 Il Protocollo di Ouro Preto
L'aspetto principale del Protocollo di Ouro Preto consiste nell'attribuzione della personalità giuridica di diritto internazionale al Mercosur, il che permette all'organizzazione di negoziare e stipulare a sua volta accordi con Paesi terzi e organizzazioni internazionali66.
Il suddetto protocollo ha di fatto posto rimedio all’incertezza che gravava circa la natura giuridica del Mercosur. Difatti, in relazione alla natura del Trattato di Asunción , vi erano due diverse correnti dottrinali67.
La prima sosteneva che si trattasse di un Trattato-Quadro, il quale si occupava di stabilire principi e enunciazioni programmatiche, ma anche obiettivi precisi a cui le parti avrebbero poi dato attuazione tramite la sottoscrizione di separati accordi, adottati nel contesto del sistema previsto dagli accordi originari e mediante procedimenti stabiliti. Secondo questa corrente, in pratica, il Trattato di Asunción apriva la strada alla creazione di un’organizzazione internazionale, pur non costituendola68.
66 Cfr. R.A. SEITENFUS SILVA, Manual das Organizações Internacionais, op. cit. p. 25 ss. 67 J. BERGAMASCHINE MATA DIZ, op. cit. p. 43.
68 Si veda A. PAGANI, Negociación y legalidad en la estructura institucional del Mercosur. El
sistema de solución de controversias comerciales, in Revista de la Facultad de Ciencias Empresariales, 2004, n. 3, p. 18; Si veda anche P.R. DE ALMEIDA, O mercosul no contexto regional e internacional, São
La seconda corrente sosteneva, invece, la tesi del Trattato-Costituzione, il quale si caratterizzerebbe per la costituzione di un’organizzazione autonoma e propria, in grado di avere rapporti giuridici sul piano internazionale. Tali elementi venivano sostanzialmente dedotti dalla stabilità degli equilibri economici e commerciali che si sono creati successivamente alla stipula del Trattato di Asunción. Secondo la dottrina, gli effetti pratici derivanti dall’applicazione del Trattato hanno di fatto rappresentato un significativo elemento di permanenza che riflette la volontà politica dei partecipanti di dar vita ad un soggetto giuridico distinto e autonomo sul piano internazionale69.
Si è visto che, il Protocollo di Ouro Preto, oltre ad attribuire personalità giuridica di diritto internazionale al Mercosur, ha rafforzato la struttura istituzionale dello stesso70, contribuendo, in tal modo, al raggiungimento di una maggiore integrazione, anche se forse in misura non sufficiente rispetto a quelle che erano le aspirazioni dei Paesi fondatori, in primis la costituzione di un mercato comune, il quale non può ancora dirsi completamente attuato.
E le ragioni di tale impasse vanno ricercate in primo luogo nella forma giuridica che si è voluta dare al Mercosur, argomento, peraltro, strettamente correlato e interdipendente con quello della cessione della sovranità degli Stati Membri in favore di quest’ultimo organismo.
69 Si veda L. OLAVO BAPTISTA, O Mercosul - Suas instituções y ordinamento jurìdico, S.P., RTL,
1998, p. 36 ss.
70 Cfr. J. TORRES, Estructura Institucional del Mercosur. Cambiar para crecer, in VI Encuentro de
Per comprendere appieno la struttura giuridica che il Protocollo di Ouro Preto ha fornito al Mercosur, bisogna necessariamente volgere lo sguardo al background politico dei mesi antecedenti alla stipula dell’atto71.
Nell’aprile del 1993, in attuazione della Risoluzione n. 7/93 del GMC, fu creato un Gruppo Ad Hoc per lo studio degli aspetti istituzionali del “nuovo” Mercosur. Dalla discussione che ne scaturì, è emerso che l’Argentina era propensa alla creazione di un ordinamento giuridico autonomo sovranazionale, le cui norme avrebbero avuto diretta efficacia negli ordinamenti degli Stati Membri grazie all’esistenza di un sistema gerarchico delle fonti e della supremazia del diritto del Mercosur nei confronti delle norme nazionali (tale posizione fu appoggiata, se pur con cautela, da Paraguay e Uruguay)72.
In senso contrario il Brasile propendeva, invece, per un approccio internazionalista, che comportava la ratifica, da parte dei Parlamenti nazionali, delle norme adottate in seno al Mercosur. Tale ultima impostazione, visto il peso politico ed economico del Brasile, fu adottata la posizione voluta da esso e per questa ragione il Mercosur si è sviluppato come un organismo intergovernativo e non sovranazionale come nel modello Europeo, con tutte le conseguenze del caso, in primis l'impossibilità di realizzazione di un vero e proprio mercato comune73.
71 J. BERGAMASCHINE MATA DIZ, op. cit. pp. 45-46. 72 L.O. PIMENTEL, op. cit., pp. 420 ss..
73 Cfr. J. GINESTRA, op. cit., pp. 129 ss. L’autore pone in evidenza le debolezze della struttura
giuridica del Mercosur anche dopo l’approvazione del Protocollo di Ouro Preto. In primo luogo mancherebbe una base di sopranazionalità che consenta di prendere decisioni secondo un sistema maggioritario, anche qualora la volontà degli Stati Membri non sia unanime. In secondo luogo, Ginestra pone in evidenza le difficoltà legate all’assenza di un meccanismo di immediata efficacia delle deliberazioni del Mercosur negli ordinamenti giuridici nazionali, fattore che crea eterogeneità nel recepimento delle stesse. Peraltro non si può non rilevare, in tal senso, come il trattato sia fonte legale gerarchicamente superiore alla legge Argentina e Paraguay, mentre in Brasile e Uruguay lo stesso è equiparato alla legge. Infine, non vi è un sistema consolidato di risoluzione delle controversie e manca un
La dottrina sottolinea come il Protocollo di Ouro Preto si sia tradotto in un’opportunità mancata per il Mercosur, il quale avrebbe potuto aspirare al ruolo di organismo sovranazionale nel contesto regionale del Cono Sud. Invero non è agevole contraddire la tesi che attribuisce la situazione di stallo che si è delineata e la conseguente (parziale) mancata realizzazione degli obiettivi del Trattato di Asunción alla scelta e allo sviluppo di un modello intergovernativo74.
Vi è, altresì, chi sottolinea la mancanza di una vera vocazione del Mercosur ad andare oltre la mera cooperazione economica, cercando un compromesso che favorisca maggiormente l’integrazione, elemento che però non può prescindere dalla cessione di una maggior componente di sovranità da parte degli Stati Membri75.
In effetti, il sistema edificato, non ammette il trasferimento di sovranità degli Stati alla Comunità Mercosur.76 Di conseguenza, in tale contesto, sono gli Stati, e non gli organismi del Mercosur, che continuano a tenere in mano le redini dei processi di integrazione sottesi77, tentando di perseguire gli obiettivi previsti nel Trattato di Asunción tramite un’ampia condivisione degli accordi stipulati su iniziativa bilaterale o multilaterale78.
meccanismo di sanzionamento che funga da reale deterrente nei confronti delgli Stati inadempienti (v. infra: il tema relativo alla risoluzione delle controversie e alla cooperazione in materia giudiziale è trattato nel proseguo del presente elaborato).
74 Dal 1 gennaio 1995 il Mercosur è di fatto , un’unione doganale, dato che in tale data è entrata in
vigore una tariffa esterna comune per quanto concerne gli scambi con il resto del mondo, mentre sono stati aboliti i dazi sul commercio tra i quattro paesi fondatori. Da allora però si sono ancora fatti dei passi significativi verso l’instaurazione di un mercato comune. Cfr JAEGER A.J., op. cit., p. 67 ss.
75 J. BERGAMASCHINE MATA DIZ, op. cit. p. 46.
76 H. BABACE, La dimensión social del Mercosur a siete años de Asunción. In derecho laborale.
Vol. 41 n. 190 Montevideo ,1998, p. 235-254
77 F. RASPADORI, L'attuazione delle norme giuridiche del Mercosur negli ordinamenti degli Stati parti, in Roma e America, 4, 1997, p. 145.
78 La scelta di adottare un'organizzazione di tipo intergovernativo anziché sovranazionale, come
quella voluta della Comunità Europea, trova giustificazione non solo nel contesto storico anteriormente descritto, ma soprattutto nella cultura del principio di non intervento.
Da una preliminare analisi del fenomeno, che troverà ulteriori approfondimenti nei capitoli successivi, si può, pertanto, dedurre che, in questo momento storico, la cooperazione economica fra gli Stati che compongono il Mercosur è l’unica forma compatibile con la volontà politica degli Stati Membri, che faticano a trovare una formula più adeguata per portare avanti il processo di integrazione, intesa come percorso dinamico che conduca ad una coesione sempre più ampia anche negli aspetto sociali.
II Capitolo
La dimensione sociale nell’ambito del Mercosur
SOMMARIO:1. Integrazione economica e dimensione sociale. 2. Il delinearsi della
dimensione socio-istituzionale del Mercosur. 3. La Declaración Socio-laboral e i diritti sociali fondamentali nel Mercosur. 3.1.Diritti individuali nella Dichiarazione Socio-laboral. 3.2. Diritti collettivi nella Dichiarazione Socio- laboral. 4. Il ruolo della Comición Socio-laboral . 5. Note critiche e conclusive