2.1. Il sistema dualistico costituzionale dei Paesi del Mercosur
Il processo di integrazione regionale deve confrontarsi con le diversità esistenti a livello costituzionale nei Paesi Membri effettivi del Mercosur157.
Tra i Paesi del Mercosur vi è, difatti, un’asimmetria nel ruolo assegnato - nel sistema nazionale delle fonti di diritto - all’incorporazione delle norme di matrice Mercosur158. Tale fattore, evidentemente, non può essere considerato secondario, dato che sussiste un divario evidente tra l'elaborazione delle norme del Mercosur e la loro validità ed efficacia all'interno di ciascun Paese159.
157 Si veda in R. BERNAL MEZA, Institucionalizaciòn del Mercosur, in Mercosur: Desafìo Politico,
CIEDLA, Argentina, 2001. Più volte il CMC ha dimostrato preoccupazione in relazione alla necessità di ridurre le asimmetrie costituzionali presenti negli ordinamenti interni tra i Paesi Membri. Si veda in particolare la Decisione CMC n 23/2000.
158 Cfr. M.A. VINHAS, op. cit., pp. 21 ss.
159 Per ulteriorni approfondimenti si veda L. OLAVO BAPTISTA, Mercosur - Suas instituções y ordinamento jurìdico, São Paulo, RTL, 1998, p. 45 ss. Peraltro, alle differenze esistenti sul piano degli ordinamenti costituzionali si devono aggiungere quelle operanti sul piano del diritto sostanziale causate anche dalla moltitudine di accordi bilaterali approvati. Inoltre, il mancato recepimento di una raccomandazione del CMC da parte di uno Stato membro, crea un'ulteriore squilibrio nel già precario diritto comunitario regionale e un’incertezza giuridica su diritti ed obblighi dei privati nascenti da tale normativa, minando in tal modo alle basi la credibilità del sistema Mercosur.
E' imperativo che ogni Stato parte adempia ai doveri che derivano dall'adesione dei Trattati e operi delle riforme- eventualmente anche costituzionali - per garantire il recepimento degli accordi e delle normative del Mercosur160.
Ad ogni modo, trattandosi di diritto costituzionale dei Paesi Membri, ogni diretto all’adozione di un sistema uniforme di recepimento di predette normative e, pertanto, della loro collocazione nel sistema delle fonti nazionali, non può esimersi da una scelta politica interna che, con tutte le considerazioni del caso, dovrà necessariamente tener conto degli effetti che si produrrebbero nei singoli ordinamenti statali. Ancora una volta la tematica affrontata è, pertanto, strettamente correlata con quella della parziale cessione della sovranità da parte degli Stati Membri a fronte di un organismo internazionale legiferante161.
La dottrina pone in evidenza la mancanza di un meccanismo agile e trasparente, atto a recepire le norme del Mercosur nei sistemi nazionali, garantendone la supremazia gerarchica di fonti del diritto162.
In effetti, da una breve disamina delle prescrizioni costituzionali nazionali relative al processo di integrazione, traspare un dato incontrovertibile, e cioè che non tutte le costituzioni nazionali mettono le fonti internazionali sullo stesso piano.
La Costituzione argentina, riformata nel 1994, all’art. 75 specifica che i trattati hanno valenza gerarchica superiore alla legge ordinaria, ammettendo la
160 In questo senso, Paraguay e l'Argentina hanno già fatto un passo in avanti con le riforme
costituzionali del 1992 e del 1994, senza tuttavia risolvere il problema in modo permanente. Si veda M.C. BOLDORINI, S. ZALDUENDO, La estructura jurìdica-institucional del Mercosur después de Ouro Preto, in
Bolentìn Informativo Techint n. 283, Argentina, 1995. p. 110
161 Cfr. N. D. ARAÙJO, A. MADRUGADA FILHO, Desafios jurídicos do Mercosur, in Correio Brasiliense
- Suplemento de Direito & Justiça, Brasília, mar 2001. pp. 36-39
162 C. PENA, R. ROZEMBERG, Una Aproximaciòn al desarollo istitucional del Mercosur: sus fortalezas y debilidades, BID-INTAL, B.A., 2005, p. 18.
formulazione di trattati di integrazione che deleghino competenze a organizzazioni sovrastatali.
Allo stesso modo la Costituzione del Paraguay del 1992, agli art. 137 e ss., subordina la legge ai trattati, ammettendo la creazione di un ordine giuridico sovranazionale163.
Diversamente, le Costituzioni di Brasile (1988) e Uruguay (1996) non prevedono la superiorità gerarchica dei trattati rispetto alle leggi nazionali, seppur all’interno delle stesse vi siano norme che promuovono l’integrazione regionale. In tal senso non paiono esservi ostacoli alla valenza di norme sovranazionali all’interno dei rispettivi ordinamenti giuridici, seppur non venga data sostanzialmente alcuna soluzione al problema del conflitto tra predette norme e quelle nazionali164.
Tali differenze sul piano della gerarchia delle fonti ed in merito all’efficacia di predette fonti negli ordinamenti statali hanno sostanzialmente stimolato, nel contesto del Mercosur, la creazione di meccanismi giuridici di correzione, stante l’obiettivo di conseguire uno sviluppo armonico dell’integrazione.
Peraltro, parte della dottrina ha da sempre sostenuto che predette differenze dovrebbero essere superate con un’interpretazione evolutiva delle disposizioni costituzionali, senza l’esigenza di mettere mano alle disposizioni costituzionali di Brasile e Uruguay165.
163 Cfr. M.H. CAIROLI MARTÌNEZ, Derecho Constitucional y procesos de integraciòn (con especial referenzia al Mercosur), in Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2003, in Biblioteca Juridica Virtual UNAM, reperibile all’URL www.juridicas.unam.mx, pp. 451 ss.
164 W. R. FARIA, Harmonização legislativa no Mercosur, Brasília/Porto Alegre: Senado
Federal/ABREI, 1995. Nel caso del Brasile la supremazia di trattati e convenzioni internazionali in alcune materie settoriali è garantita per legge ordinaria: si veda il caso della legislazione tributaria.
165 È interessante rilevare come molti autori citino l’esempio italiano nel contesto comunitario
Non esiste, ad ogni modo, un unico meccanismo per l’incorporazione e la vigenza delle norme c.d. comunitarie del Mercosur negli ordinamenti nazionali.
Innanzitutto, per quanto concerne il diritto c.d. originario, e cioè le norme fondanti del Mercosur, l’incorporazione è avvenuta mediante gli strumenti internazionali adottati in attuazione del Trattato di Asunción. Invece, l’effettiva entrata in vigore di tali disposizioni è rimessa all’approvazione da parte degli Stati Membri che, come accennato, presentano significative asimmetrie costituzionali.
Per quanto riguarda, invece, il diritto c.d. derivato, che consiste nelle normative che sono emanate dagli organi con poteri decisionali del Mercosur166, gli effetti dell’incorporazione si traducono in un’obbligatorietà per gli Stati Membri, così come previsto dagli artt. 38 e 42 del Protocollo di Ouro Preto167. Invero, per quanto concerne l’aspetto della vigenza, predette normazioni non possiedono alcuna efficacia diretta negli ordinamenti degli Stati Membri, essendo la stessa subordinata all’approvazione da parte dei relativi organi nazionali competenti168.
Inoltre, le citate disposizioni contenute nel Protocollo di Ouro Preto, sono state implementate da alcuni provvedimenti emanati dagli organi decisionali del
alla mancanza di un’espressa previsione di cessione delle sovranità a favore di ordinamenti sovranazionali. Sul punto B.A. DA PADUA FERNANDES, C. MENICUCCI FIGUEIREDO, O Poder Judiciàrio y a
Integração Internacional: o caso do Mercosur, in Mercosur – Forum de Debates, 2001.
166 Ergo le Decisioni del CMC, le Risoluzioni del GMC, le Direttive della Commissione del
Commercio.
167 A tal proposito, l’art. 38 del Protocollo di Ouro Preto stabilisce che “gli Stati Membri si
impegnano ad adottare tutte le misure per assicurare, nei propri rispettivi territori, per garantire il rispetto delle norme emanate dagli organi del Mercosur.” Inoltre, l’art. 42 del Medesimo Protocollo stabilisce che “Le norme emanate dagli organi del Mercosur avranno carattere obbligatorio e, qualora fosse necessario, dovranno essere incorporate negli ordinamenti giuridici nazionali mediante i procedimenti previsti dalle legislazione di ogni Paese”.
Mercosur169, e in particolar modo dal Consiglio del Mercato Comune che, con una serie di importanti Decisioni, fin dai primi anni’90 si è adoperato per adottare una normativa che garantisca il rispetto, da parte degli Stati Membri, del diritto comunitario regionale (pur essendovi, come è facile intuire, una certa resistenza da parte di questi ultimi)170.
Sostanzialmente, il procedimento che riguarda l’incorporazione e l’entrata in vigore del diritto derivato del Mercosur, come delineato dal CMC e dagli altri organi decisionali del Mercosur, procede essenzialmente tramite i seguenti passaggi: in primo luogo l’incorporazione tramite il diritto interno degli Stati Membri (obbligatoria) e la comunicazione alla Segreteria Amministrativa; in un secondo momento, la notifica a tutti gli Stati aderenti dell’avvenuta adozione delle misure di attuazione; ed infine, le normative adottate nei rispettivi Stati Membri entreranno in vigore, simultaneamente, 30 giorni dopo la notifica della suddetta Segreteria.
Sinora, purtroppo, tale meccanismo si è rilevato alquanto farraginoso. È stato più volte rivelato che esiste una corposa percentuale di norme approvate dagli organi del Mercosur le quali non sono successivamente entrate in vigore, e tale fattore ha
169 L’organo protagonista è senz’altro il Consiglio del Mercato Comune. Si veda L. OLAVO
BAPTISTA, op. cit., p. 45 ss.
170 Cfr. C. PENA, R. ROZEMBERG, op. cit., pp. 17 ss. Secondo gli autori si rivelano fondamentali i
seguenti provvedimenti: - la Decisione n. 11/1991 del CMC, che impose di incorporare la normativa Mercosur, nel rispetto dei procedimenti amministrativi corrispondenti; - la Decisione n. 13/1991 del CMC, che impose l’obbligo di pubblicare predetta normativa; La Risoluzione n. 8/1993 del GMC, che affidò alla Segreteria Amministrativa il compito di rilevare l’entrata in vigore di Decisioni e Risoluzioni negli ordinamenti giuridici nazionali; La Decisione n 23/2000 del CMC, la quale ha previsto delle eccezioni all’obbligo imposto dal PO relativo all’incorporazione della normativa Mercosur negli ordinamenti Statali. Tale decisione è interessante in quanto dispone in estrema sintesi che, in deroga all’art. 42 del PO, le norme emanate dagli organi del Mercosur non necessitano di misure interne per la loro incorporazione quando gli Stati Membri ritengano, in maniera congiunta, che il contenuto della norma riguarda affari riguardanti il funzionamento interno del Mercosur, nonché quando esistono norme nazionali che contemplino negli stessi termini le norme del Mercosur approvate.
determinato un grave ritardo per quanto concerne la realizzazione del previsto mercato comune171.
In tale scenario è innegabile che, attualmente, non esiste un sufficiente livello di integrazione che garantisca ai soggetti economici che operano nei Paesi aderenti una garanzia di effettiva parità di diritti e obblighi. E, tra le principali conseguenze, come si dirà nel proseguo, è possibile ravvisare la mancanza di un meccanismo sanzionatorio che obblighi gli Stati Membri a dare seguito, alle normative Mercosur.
3. L’efficacia giuridica della Dichiarazione Socio-laboral e il suo ruolo