Il rapporto più immediatamente riconoscibile tra architettura e struttura politico/ amministrativa passa proprio attraverso quel sistema di leggi e di norme che regola- no la costruzione della città.1
La normativa sulla città di Parigi è in realtà principalmente una normativa sulla de-
molizione della città di Parigi. Questa può sembrare un’affermazione paradossale e
sorprendente, in realtà non è né l’una né l’altra cosa. lo dimostreremo in questo pa- ragrafo, occupandoci di tutte le leggi che hanno regolato la trasformazione materiale della città di Parigi fino al 1889. 14 leggi su 17 sono di carattere nazionale; 14 leggi su 17 si occupano – esclusivamente o prevalentemente – di espropri, allineamenti e demolizioni. Intorno a questi tre concetti ruota tutta la storia della normativa sui temi urbani elaborata nel secolo di cui ci occupiamo.
Lungi dal voler analizzare queste leggi in modo strettamente giuridico, cercheremo piuttosto di mettere in evidenza il rapporto tra obiettivi e strumenti istituiti dal legi- slatore. Inoltre, sottolineeremo le novità introdotte da ciascuna legge e gli elementi di continuità rispetto alle leggi precedenti. In ordine cronologico, una alla volta, analiz- zeremo queste leggi:
- dicembre 1607 Edit sur les alignements
- 10 aprile 1783 Déclaration du roi sur les alignements et ouvertures des rues dans Paris - 1791 Constitution (Déclaration des droits de l'homme et du citoyen)
- 16 settembre 1807 Loi relative au desséchement des marais; aux alignements et aux
travaux des rues, places et quais dans les villes et de salubrité dans les communes
- 29 settembre 1809 Note sur les expropriations administratives - 8 marzo 1810 Loi sur les expropriations pour cause d'utilité publique - 7 luglio 1833 Loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique
- 18 febbraio 1834 Ordonnance du roi portant règlements sur les formalités des en-
quêtes relatives aux travaux publics
- 23 agosto 1835 Ordonnance du roi portant que les enquêtes qui doivent précéder
les entreprises de travaux publics seront soumises aux formaliés y déterminées pour les travaux d’intérêt purement communal
- 3 maggio 1841 Loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique - 3 settembre 1843 Ordonnance royale relative à la plus-value
- 13 aprile 1850 Loi relative à l'assainissement des logements insalubres - 26 marzo 1852 Décret relatif aux rues de Paris
- 5 ottobre 1855 Circulaire de M. le Préfet de la Seine
- 27 dicembre 1858 Décret portant règlement d’administration publique pour l’exécut-
ion di décret du 26 mars 1852, relatif aux rues de Paris
- 27 luglio 1859 Règlement concernant la hauteur des maisons, les combles et les
lucarnes
- 27 luglio 1870 Loi concernant les grands travaux publics - 14 giugno 1876 Décret relatif aux rues de Paris
Dicembre 1607
Edit sur les alignements2
Come abbiamo già raccontato, l’ironia della sorte volle che appena tre anni prima di essere assassinato sulla sua carrozza rimasta imbottigliata nel traffico di Parigi, Enri- co IV avesse promulgato un editto che prescriveva di liberare le strade da tutto ciò che ostruiva la libera circolazione delle vetture.
Con questo editto, il re riconosceva di pubblico interesse il fatto che la circolazione sulle strade del regno avvenisse “con comodità e senza impedimenti”,3 il che signi-
ficava che le strade strette e tortuose – in particolare di Parigi – dovevano essere sgomberate da tutto ciò che i sudditi depositavano davanti alle loro case. Un lungo e dettagliato elenco di oggetti ci aiuta a ricostruire l’immagine della città che il re in- tendeva disciplinare: banchi di mercanzie, materiali di lavoro, insegne, stalle, vasche, venivano normalmente ammassati di fronte alle case. Lo spazio pubblico della strada era considerato una propaggine dello spazio privato delle case.
L’editto di Sully intervenì precisamente su questo punto: da quel momento in poi, le istituzioni assunsero la facoltà di mediare nel loro territorio tra gli interessi dei singoli e gli interessi di tutti. Più precisamente, questo editto istituì lo strumento con cui rea- lizzare questa mediazione: il confine tra lo spazio privato e lo spazio pubblico. Questo confine prese il nome di alignement.
2 Questo editto è noto anche come “editto di Sully”, dal nome del ministro di Enrico IV che lo ispirò. Testo integrale in: A. Alphand (dir.), Recueil des Lettres Patentes, Ordonnances royales,
Décrets et arrêtés préfectoraux concernant les voies publiques, Imprimerie nouvelle (association
ouvriére), Parigi, 1886, pp. 1-8.
3 L’incipit dell’editto recita: “Henry, etc. Ayant reconnu cy-devant combien il importoit au public que le grands chemins […] de cestuni notre royaume fussent rendus en tel estat, que pour le libre passage et commodité de nos sujets, ils n’y trouvassent aucun destourbier ou empeschement […]”.
Conviene soffermarsi sulla natura dell’allineamento. Innanzitutto, banalmente, era una linea oltre la quale i sudditi non potevano depositare i loro oggetti, se non per un tempo massimo di 24 ore.4 La giurisdizione di questa linea si estendeva in altezza
dalla quota della strada fino a 10 piedi (circa 3 metri): al di sotto di quella quota era vietata ogni costruzione, insegna o altro che eccedesse la linea di confine.5 La carat-
teristica geometrica più significativa dell’allineamento prevista dall’editto è che fosse tracciato segnando un punto “ogni due tese” (circa ogni metro).6 Ad ogni edificio
poteva corrispondere più di un allineamento, a seconda delle sporgenze o sbalzi che presentava. Da un punto di vista geometrico, quindi, l’allineamento si configurava come nient’altro che un rilievo della città esistente.7
C’è un’altra cosa importante notare: l’editto stabiliva che i costi della realizzazione del rilievo fossero sostenuti direttamente dai proprietari degli edifici rilevati, i quali avrebbero dovuto pagare una somma fissa per ogni edificio.8 Non solo: avrebbero
dovuto realizzare a propria cura e spese la pavimentazione della porzione di strada di fronte alla loro proprietà, badando a realizzarla in continuità con quella dei pro- pri vicini.9 L’editto di Sully, quindi, non solo stabilì un limite al diritto dei privati ad
invadere lo spazio pubblico, ma stabilì anche che il rispetto di quel limite fosse un loro onere. In altri termini, lo spazio pubblico fu istituito come spazio altro da quello privato e diventò un bene per il quale i sudditi dovevano pagare.10
Come vedremo nel corso di questo paragrafo, il concetto di alignement fu cruciale per tutta la storia della trasformazione di Parigi. Il confine tra spazio pubblico e privato mantenne il nome di alignement fino alla metà del XIX secolo, quando la giurisdi- zione del potere pubblico fu estesa a tal punto da trascendere completamente il suo
4 Art. 8. 5 Art. 14. 6 Art. 4.
7 L’editto prevedeva che il rilievo fosse realizzato dall’office de l’estat de grand voyer de France, appositamente istituito. Significativamente, nell’art. 12 è scritto: “Voulons el nous plaist que ledit grand voyer et ses commis ayent l'œil et connoissance du […] desdites rues.” La conoscenza della città è un obiettivo primario dell’editto e l’allineamento delle strade, ovvero il rilievo, ne è lo strumento essenziale. Analogamente, nella sua relazione finale a Napoleone III, il conte Siméon individuò la conoscenza dell’impenetrabile Vieux Paris come obiettivo delle nuove strade previste dal suo piano. Seguendo Papayanis, bisognerebbe mettere questa idea di Siméon e di Sully in relazione con l’equazione conoscenza-potere descritta da Foucault (N. Papayanis, Planning Paris
before Haussmann, The John Hopkins University Press, Baltimore and London 2004, p. 239).
8 “Pour lesdits alignements nous lui avons ordonné soixante sols parisis pour maison, payable par les particuliers […], encore qu’il y eût plusieurs alignements en icelle, n’estant compté que pour un seul” (art. 4).
9 Art. 12.
10 Oltre che per tracciare l’allineamento, l’office de l’estat de grand voyer de France fu istituito per controllare che fosse rispettato. Allo scopo, l’editto prescriveva che i funzionari facessero una ricognizione ogni 15 giorni (art. 8). Per ogni contravvenzione, ovvero per ogni difformità dall’allineamento stabilito, era prevista un’ammenda. Lungo tutto il testo dell’editto è continuamente ribadito che i funzionari dell’office de l’estat de grand voyer de France erano gli unici autorizzati ad esercitare il potere sugli allineamenti.
rapporto originario con la strada. L’estensione del potere pubblico coincise con la facoltà di determinare la forma della città: l’allargamento della sua area di controllo andò di pari passo con la radicalizzazione degli strumenti usati per trasformare la cit- tà. Questo decreto non parlava di demolizioni, se non come atti punitivi di eventuali sconfinamenti da parte dei privati. Quindi, le demolizioni avrebbero eventualmente riguardato manufatti realizzati dopo il tracciamento dell’allineamento. L’estensione del controllo delle istituzioni sulla città si manifestò proprio su questo punto, arri- vando ad includere la possibilità di demolire le proprietà private costruite prima degli allineamenti. La storia che stiamo raccontando può essere letta come nient’altro che la storia di questa progressiva estensione.
Ma è importante sottolineare che nel XVII secolo Sully non istituì l’allineamento come strumento per rettificare l’andamento irregolare delle strade, ma solo per fissare il limite tra spazio pubblico e spazio privato. In altre parole, l’editto non si proponeva di determinare la forma delle strade, ma solo di disciplinare i comportamenti dei sud- diti.11 In ogni caso, lo strumento era stato inventato e in futuro avrebbe potuto essere
usato per altri scopi.
10 aprile 1783
Déclaration du roi sur les alignements et ouvertures des rues dans Paris12
Dal regno di Enrico IV a quello di Luigi XVIII la popolazione di Parigi raddoppiò.13
Costretta dentro alle proprie mura, la città era cresciuta su sé stessa. L’affollamento sempre crescente rese necessaria una nuova legge. Il problema del traffico era diven- tato talmente pressante che agire solo sui comportamenti dei sudditi era diventato insufficiente: era necessario intervenire sulla forma stessa della città. Lo strumento dell’allineamento delle strade istituito da Sully venne usato per questo nuovo scopo. Contrariamente all’editto di Sully, questa legge è scritta in modo molto ordinato, il che ci consente di seguirla articolo per articolo.
L’art. 1 sanciva il divieto di realizzare qualsiasi nuova strada senza un permesso pre- ventivo. Le nuove strade avrebbero dovuto avere una larghezza minima di 30 piedi (circa 10 metri). Questa prescrizione fu estesa anche alle strade esistenti, che dovevano essere allargate “man mano” che venivano ricostruiti gli edifici che le fiancheggiavano. L’art. 2 prescriveva che i commissaires généraux de la voirie, funzionari del bureau
des finances, procedessero al rilievo di tutte le strade di Parigi. Il rilievo avrebbe for-
nito la base per la successiva redazione di un plan général des alignements.
11 Tant’è vero che l’editto prescriveva anche che le strade fossero pulite quattro volte l’anno e vietava il lancio di acqua, escrementi e spazzatura dalle finestre (art. 8 e 10).
12 Testo integrale in: A. Alphand (dir.), Recueil des Lettres Patentes, Ordonnances royales,, cit., pp. 9-11.
13 Gli abitanti di Parigi passarono da circa 300.000 del 1600 (stima di J. Jacquart riportata in: A. Fierro, Histoire et dictionnaire de Paris, Paris, Robert Laffont, 1996, p. 278) a 640.504 del 1793 (censimento dell’anno II, Archives nationales F20 381).
L’art. 3 imponeva di sottoporre qualsiasi costruzione all’approvazione preventiva del
bureau des finances, che avrebbe stabilito gli allineamenti delle nuove costruzioni.
L’art. 4 stabiliva che i proprietari avrebbero dovuto contribuire alle spese del piano degli allineamenti, ciascuno in proporzione della lunghezza del proprio affaccio su strada.
L’art. 5 fissava le altezze massime dei nuovi edifici, in funzione della larghezza della strada e del materiale impiegato per la costruzione.14 Tutti gli edifici esistenti ecceden-
ti queste altezza sarebbero stati ridotti in occasione della loro ricostruzione.
L’art. 6 metteva fuori legge ogni superfetazione costruita a sbalzo e prescriveva che quelle esistenti fossero demolite entro un mese dalla pubblicazione della legge.
L’art. 7 elencava le pene previste per i trasgressori della legge. Per i proprietari degli edifici: pagamento di una multa, demolizione dell’edificio, confisca dei materiali ri- cavati dalla demolizione e confisca dell’area; per gli operai coinvolti nelle costruzioni illegali: il pagamento di una multa.
Questa legge raccoglieva le norme necessarie per la trasformazione delle strade esi- stenti, ma raccoglieva anche le uniche norme che, fino al regolamento del 27 luglio 1859, disciplinarono la realizzazione di nuove strade o addirittura di nuovi quartieri (vedi quelli realizzati durante la Restaurazione). Evidentemente, la costruzione di nuo- ve parti della città non costituì un problema rilevante per le istituzione che la gover- navano: il vero problema era trasformare quella esistente.
Questa legge si appropriò dello strumento di Sully – l’alignement –, sovvertendone il significato, nella misura in cui ne ampliava la portata (fig. 62). La legge predisponeva – almeno apparentemente – tutto ciò che era necessario per far sì che le strade di Parigi fossero allargate: gli strumenti del piano (il rilievo e i nuovi allineamenti), le caratte- ristiche delle nuove strade (larghezze e altezze), l’apparato burocratico (il bureau des
finances) e le sanzioni. Ma tutto ciò poggiava su una ingenuità che condannò questa
legge all’inefficienza: i tempi per la realizzazione del piano15 erano completamente di-
pendenti dai tempi del ricambio edilizio. I nuovi edifici sarebbero stati costruiti secon- do le nuove regole, ma non era previsto di demolire quelli esistenti, che si sarebbero dovuti adeguare all’allineamento solo al momento della loro sostituzione. L’ingenuità
14 Nelle strade larghe 30 piedi le altezze massime erano stabilite in 60 piedi (edifici in pietra) o 48 piedi (edifici in legno); nelle strade di larghezza compresa tra i 24 e i 29 piedi l’altezza massima di tutti gli edifici era stabilita in 48 piedi; in tutte le altre strade (di larghezza ancora minore) l’altezza diventava di 36 piedi (circa 12 metri, quindi circa 4 piani). Tutte queste altezze comprendevano attici, mansarde, ecc.
15 Un piano generale degli allineamenti fu intrapreso in virtù del decreto del 13 germinale anno V (2 aprile 1797). Il decreto vietava le ristrutturazioni parziali delle facciate allo scopo di incoraggiarne la demolizione completa, ma pochi demolivano e gli immobili, semplicemente, si degradavano. Si potrebbe dire che questo decreto fu scritto contro la città, piuttosto che per la città. I sui effetti furono bizzarri: le case ricostruite secondo il nuovo allineamento erano arretrate rispetto a quelle più vecchie e formavano delle rientranze dove si accumulavano i rifiuti. Inoltre, l'allineamento non facilitava la circolazione stradale, se non veniva realizzato per interi tratti delle vie. Il risultato di questa disposizione è ancora visibile ai nostri giorni in tutto il centro antico di Parigi. Vedi: P. Pinon, Atlas du Paris haussmannienne, Parigramme, Paris 2002, p. 19.
di questa legge – che i teorici degli anni ’40 del XIX secolo e soprattutto Haussmann non mancarono di sottolineare – sta in questo: nell’idea che la città potesse trasfor- marsi da sola16.
1791
Constitution (Déclaration des droits de l'homme et du citoyen)
“Art. 17 — La proprietà è un diritto inviolabile e sacro, di cui nessuno può essere privato, se non allorquando lo esiga una necessità pubblica legalmente riconosciuta, e a condizione di una giusta e anticipata indennità”17.
Il principio dell’inviolabilità della proprietà privata introdotto dalla Costituzione rivoluzionaria – e ripreso nella sostanza da tutte le successive costituzioni francesi18
–, condizionò pesantemente la storia della trasformazione della capitale. In una città come Parigi dove, a differenza per esempio di Londra, la proprietà del suolo coin- cideva quasi sempre con la proprietà dell’edificio costruito su quel suolo, affermare che la proprietà era inviolabile significava di fatto rendere impossibile una qualsiasi modifica dell’assetto urbano senza il consenso dei proprietari. Il meccanismo predi- sposto dalla legge del 1783 decadde: l’arretramento degli allineamenti delle strade rispetto ai fili delle facciate esistenti non era più pensabile o, almeno, non era più gratuito. Ma gli autori della Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino apri- rono un varco nella sacralità della proprietà. Questo spiraglio derivava da un altro principio affermato dalla stessa Costituzione: quello della superiorità dell’interesse pubblico rispetto al privato.19 In base a questo principio, la proprietà avrebbe potuto
essere messa in discussione, ma a due condizioni: che lo richiedesse una necessità pubblica e che il proprietario fosse risarcito. I diversi regimi politici che si avvicenda-
16 Come abbiamo visto, anche il progetto di Ungers per Berlino e soprattutto il progetto di OMA per la Défense immaginarono che la trasformazione della città potesse avvenire spontaneamente.
17 “Art. 17: La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul né peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous là condition d'une juste et préalable indemnité.” Traduzione nostra. Questo articolo era già stato discusso dall’Assemblée Nationale nella seduta del 1 ottobre 1789.
18 Codice Napoleonico, art. 545: “Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité.”
Costituzione 1814, art. 10 (identico all’art. 9 della Costituzione del 1830): “L'Etat peut exiger le sacrifice d'une propriété pour cause d'intérêt public légalement constatée, mais avec une indemnité préalable.”
Costituzione 1848, art. 11: “Toutes les propriétés sont inviolables. Néanmoins l'État peut exiger le sacrifice d'une propriété pour cause d'utilité publique légalement constatée, et moyennant une juste et préalable indemnité.”
È estremamente significativo che, pur cambiando radicalmente sistema politico (repubblica, impero, monarchia costituzionale, ancora repubblica), il principio della proprietà privata sia sempre rimasto sostanzialmente invariato: qualsiasi forma di governo la borghesia si sia data, la proprietà era comunque il suo fondamento.
rono nei successivi sessant’anni cercarono con fatica di dare una definizione a quelle due condizioni.
16 settembre 1807
Loi relative au desséchement des marais; aux alignements et aux travaux des rues, places et quais dans les villes et de salubrité dans les communes20
Dovettero passare 16 anni perché una legge si facesse carico di affrontare i problemi che la Costituzione del 1791 aveva posto, regolando i rapporti tra lo Stato e i proprie- tari dei beni interessati dai lavori pubblici.
Come dice il titolo, questa legge riuniva una gran varietà di argomenti apparentemen- te disomogenei. Soltanto uno dei 12 titoli si occupava dell’apertura di nuove strade all’interno della città o dell’allargamento di strade esistenti.21 Ma quasi tutti gli arti-
coli che lo compongono ruotano intorno allo stesso concetto: i beni (terreni e/o edifici) necessari per la realizzazione di lavori di “utilité générale” dovevano essere pagati ai rispettivi proprietari, cioè acquisiti da un’istituzione pubblica attraverso il pagamento di una indennità (art. 49). Se si fosse resa necessaria l’acquisizione soltanto di una porzione di una proprietà, questa poteva essere acquistata per intero, su richiesta dal proprietario (art. 51). In questo caso, l’area non interessata dai lavori poteva essere ri- venduta dall’amministrazione pubblica (art. 51). Nel caso in cui l’allineamento avesse consentito ad un proprietario di avanzare verso la strada, quest’ultimo avrebbe dovu- to pagare il prezzo del terreno guadagnato. Se invece non avesse voluto acquistarlo, l’amministrazione pubblica era autorizzata a spogliarlo della sua intera proprietà, pagandone il valore (art. 53). Era prevista una lunga catena burocratica: gli allinea- menti dovevano essere stabiliti dal Comune, che li doveva spedire al Prefetto, il quale, aggiunte le sue considerazioni, li doveva trasmettere al Ministro dell’Interno, il quale a sua volta doveva farli approvare dal Consiglio di Stato (art. 52). Una commissione costituita da un “perito”nominato dal proprietario e da uno nominato dal Prefetto doveva stabilire l’ammontare delle indennità di acquisto (art. 56).
La presenza di questo titolo che si occupava di questioni tipicamente urbane all’in- terno di una legge il cui argomento principale erano le paludi, non è priva di senso. Con questa legge lo Stato intendeva farsi promotore di “un aumento del valore del territorio”.22 Nel caso delle paludi l’aumento del valore in seguito alle bonifiche era
evidente e facilmente misurabile. I primi otto titoli della legge ruotavano intorno al concetto di plus-valore. Se da un lato lo Stato si assumeva i costi delle bonifiche, dall’altro esigeva che il proprietario gli pagasse una indennità corrispondente a una
20 “Legge relativa alla bonifica delle paludi; agli allineamenti e ai lavori per la realizzazione di strade, piazze e argini nelle città e alla salubrità nei Comuni”. Traduzione nostra. Testo integrale in: A. Alphand (dir.), Recueil des Lettres Patentes, Ordonnances royales,, cit., pp. 19-33. 21 Il “Titre XI: Des indemnités aux propriétaires pour occupations de terrains” comprendeva gli articoli dal 48 al 57.
parte (al massimo metà) del plus-valore acquisito dal suo terreno (art. 30). Il plus-va- lore doveva essere determinato da una commissione che lo avrebbe calcolato come la differenza tra il valore del terreno prima e dopo la bonifica, sulla base di una serie di