Conven-zione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e con la giurispru-denza della Corte di Strasburgo – questione incidentale di legitti-mità costituzionale
(Omissis) (…) Sembra rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’istituto dell’occupazione espropriativa, quale inizialmente elaborato dalla Suprema Corte (Se-zioni Unite sent. n. 1464 / 1983) e poi recepito dal diritto positivo, per contrasto con gli artt. 24, 42 e 117 Cost. in rapporto sia all’art. 6 della Convenzione per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali (adottata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva con l. 4 agosto 1955, n. 848), sia all’art. 1 del Protocollo n. 1 aggiunto alla C.E.D.U., come interpretati dalla Corte di Strasburgo (CEDU 4 dicem-bre 2007, Pasculli c. Italia; CEDU 6 marzo 2007, Scordino c. Italia; e già prima CEDU 11 dicembre 2003, Carbonara e Ventura c. Italia), sia al-l’art. 17 della Carta di Nizza sia alal-l’art. II-77 del Trattato sulla Costitu-zione Europea, ratificato dall’Italia con legge n. 57 del 2005, nella parte in cui il menzionato istituto, radicalmente differenziando la disciplina a seconda che trattasi di occupazione acquisitiva ovvero di occupazio-ne usurpativa, con l’occupaziooccupazio-ne acquisitiva consente in geoccupazio-nerale alla Pubblica Amministrazione non solo di eludere con un fatto illecito og-gettivamente permanente le regole stabilite in materia di espropriazio-ne (che prevedono il previo pagamento della dovuta indennità), ma anche di conseguire l’impunità mediante la previsione dell’estinzione per prescrizione, anche con riferimento ad occupazioni anteriori al consolidarsi dell’orientamento giurisprudenziale predetto; ben vero:
- la fattispecie è dislocata temporalmente in parte prima della sen-tenza n. 1464/1983 delle Sezioni Unite e comunque prima che con la sent. n. 12546/1992 le Sezioni Unite definissero il tema della prescrizione; ne consegue che non si può legittimamente addebi-tare al proprietario ‘vittima’dell’illegalità perpetrata dalla Pubblica Amministrazione una inerzia, che risulta sostanzialmente incolpe-vole (art. 24 Cost.);
- con il meccanismo dell’occupazione acquisitiva, che nulla ha a che fare con l’accessione invertita civilistica, la Suprema Corte ha rite-nuto di contemperare il diritto del privato (vittima) e della Pubbli-ca Amministrazione, ma in realtà ha coperto una sostanziale ille-galità, a volere considerare che gli istituti del diritto liberale (espropriazione ed occupazione d’urgenza) erano – e sono – di per
sé idonei a salvaguardare le necessità operative della Pubblica Amministrazione anche nell’ottica della funzione sociale della proprietà (art. 42 cost.);
- proprio contro tale involontaria copertura dell’illegalità si è espres-sa chiaramente la Corte di Strasburgo: «Per aiutare lo Stato ad as-solvere ai suoi obblighi ai sensi dell’articolo 46, la Corte ha cercato di indicare il tipo di misure che lo Stato italiano potrebbe adottare al fine di porre rimedio alla situazione strutturale accertata nel caso in esame. Essa ritiene che lo Stato dovrebbe, innanzi tutto, adottare misure tendenti a prevenire ogni occupazione fuori norma di terreni, sia che si tratti d’occupazione senza titolo fin dal-l’inizio o d’occupazione inizialmente autorizzata e diventata senza titolo successivamente. In questa ottica, sarebbe concepibile auto-rizzare l’occupazione di un terreno soltanto quando si stabilisce che il progetto e le decisioni d’espropriazione siano stati approvati nel rispetto delle norme fissate e che siano accompagnati da una copertura di bilancio atta a garantire una indennità rapida ed ade-guata in favore dell’interessato (per i principi applicabili in materia di indennità in caso d’espropriazione nella dovuta forma, vedere Scordino c. Italia (n. 1) (GC), n. 36813/97, §§ 93-98, CEDU 2006).
Inoltre, lo Stato convenuto dovrebbe scoraggiare le prassi non conformi alle norme sulle espropriazioni, adottando disposizioni dissuasive e ricercando le responsabilità degli autori di tali prati-che. In tutti i casi in cui un terreno è già stato oggetto di occupa-zione senza titolo ed è stato trasformato in mancanza di un decre-to di espropriazione, la Corte ritiene che lo Stadecre-to convenudecre-to do-vrebbe eliminare gli ostacoli giuridici che impediscono sistemati-camente e per principio la restituzione del terreno. Quando la re-stituzione di un terreno si rivela impossibile per delle ragioni plau-sibili in concreto, lo Stato dovrebbe assicurare il pagamento di una somma corrispondente al valore che avrebbe la restituzione in na-tura. Inoltre lo Stato dovrebbe adottare misure finanziarie adegua-te per assegnare, eventualmenadegua-te, i danni risultanti dalle perdiadegua-te su-bite e che non sarebbero coperte dalla restituzione in natura o il pagamento sostitutivo» (Causa Scordino c. Italia - 6/03/2007 cit.);
il dimostrato contrasto può essere composto soltanto invocando l’intervento della Corte Costituzionale, secondo i cui insegnamenti:
«Non v’è dubbio, pertanto, alla luce del quadro complessivo delle norme costituzionali e degli orientamenti di questa Corte, che il nuovo testo dell’art. 117, primo comma, Cost., ha colmato una lacuna e che, in armonia con le Costituzioni di altri Paesi europei, si collega, a
pre-scindere dalla sua collocazione sistematica nella Carta costituzionale, al quadro dei principi che espressamente già garantivano a livello pri-mario l’osservanza di determinati obblighi internazionali assunti dallo Stato. Ciò non significa, beninteso, che con l’art. 117, primo comma, Cost., si possa attribuire rango costituzionale alle norme contenute in accordi internazionali, oggetto di una legge ordinaria di adattamento, com’è il caso delle norme della CEDU. Il parametro costituzionale in esame comporta, infatti, l’obbligo del legislatore ordinario di rispetta-re dette norme, con la conseguenza che la norma nazionale incompa-tibile con la norma della CEDU e dunque con gli “obblighi internazio-nali” di cui all’art. 117, primo comma, viola per ciò stesso tale parame-tro costituzionale. Con l’art. 117, primo comma, si è realizzato, in de-finitiva, un rinvio mobile alla norma convenzionale di volta in volta conferente, la quale dà vita e contenuto a quegli obblighi internazio-nali genericamente evocati e, con essi, al parametro, tanto da essere comunemente qualificata “norma interposta”; e che è soggetta a sua volta, come si dirà in seguito, ad una verifica di compatibilità con le norme della Costituzione. Ne consegue che al giudice comune spetta interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione in-ternazionale, entro i limiti nei quali ciò sia permesso dai testi delle norme. Qualora ciò non sia possibile, ovvero dubiti della compatibilità della norma interna con la disposizione convenzionale ‘interposta’, egli deve investire questa Corte della relativa questione di legittimità costituzionale rispetto al parametro dell’art. 117, primo comma, come correttamente è stato fatto dai rimettenti in questa occasione.»
La disposizione del Protocollo addizionale, su cui si è basata la Corte di Strasburgo, è stata ritenuta conforme alla Costituzione italia-na dalla sentenza n. 349/2007 della Corte Costituzioitalia-nale.
(Omissis) Conclusione in via principale: previa delibazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione, sospen-dere il giudizio e trasmettere gli atti alla Corte Costituzionale, affinché esamini la compatibilità dell’istituto dell’occupazione espropriativa, quale inizialmente elaborato dalla Suprema Corte (Sezioni Unite sent.
n. 1464 / 1983) e poi recepito dal diritto positivo, con gli artt. 24, 42 e 117 Cost., in rapporto sia all’art. 6 della Convenzione per la Salvaguar-dia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali (adottata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva con l. 4 agosto 1955, n. 848), sia all’art. 1 del Protocollo n. 1 aggiunto alla C.E.D.U., (come, entram-bi tali testi, interpretati dalla Corte di Strasburgo: 4 dicembre 2007, Pasculli c. Italia; Cedu 6 marzo 2007, Scordino c. Italia; e già prima 11 dicembre 2003, Carbonara e Ventura c. Italia), sia all’art. 17 della
Carta di Nizza, sia all’art. II-77 del Trattato sulla Costituzione Euro-pea, ratificato dall’Italia con l. n. 57 del 2005, nella parte in cui il men-zionato istituto, radicalmente differenziando la disciplina a seconda che trattasi di occupazione acquisitiva ovvero di occupazione usurpa-tiva in contrasto con le decisioni della Corte di Strasburgo, con l’occu-pazione acquisitiva consente in generale alla Pubblica Amministrazio-ne non solo di eludere con un fatto illecito oggettivamente permaAmministrazio-nen- permanen-te le regole stabilipermanen-te in mapermanen-teria di espropriazione (che prevedono il previo pagamento della dovuta indennità), ma anche di conseguire l’impunità mediante la previsione della prescrizione quinquennale, anche con riferimento ad occupazioni anteriori al consolidarsi dell’o-rientamento giurisprudenziale predetto.
*(R.G. n. 17124/07, udienza pubblica 9.7.2009, P.G. Rosario Gio-vanni Russo. La decisione della Corte di cassazione è di segno diver-so: Cass., 9.7.2009, n. 21203)
15) Diritto comunitario – disciplina dei rifiuti – attività di cava