15. quadro di riferimento programmatico
15.1. P.T.R._Piano Territoriale Regionale
Il Piano Territoriale Regionale (PTR), approvato con DCR n. 951 del 19 gennaio 2010, costituisce “atto fondamentale di indirizzo, agli effetti territoriali, della programmazione di settore della Regione, nonché di orientamento della programmazione e pianificazione territoriale dei comuni e delle province”, come previsto dall’art. 19, comma 1, della L.R. n.
12/2005 (Legge per il governo del territorio).
Il Piano Territoriale Regionale ha come obiettivo fondamentale il costante miglioramento della qualità della vita dei cittadini nel loro territorio secondo i principi dello sviluppo sostenibile. Il concetto di sviluppo sostenibile fatto proprio dalla Commissione Europea fa riferimento ad una crescita economica che risponda alle esigenze del presente senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri bisogni, attraverso l’integrazione delle componenti ambientali, economiche e sociali.
Il concetto di sostenibilità, originariamente riferito all’ambiente, è stato col tempo esteso alle altre due componenti in considerazione degli impatti ambientali e sociali dello sviluppo economico e della necessità che le politiche per il contenimento del consumo di risorse avvengano all’interno di percorsi condivisi a larga scala.
Lo sviluppo sostenibile, come esito delle politiche economiche e sociali, è pertanto in-centrato sul territorio, sulle politiche per la corretta gestione e la tutela delle sue risorse (ambientali, economiche, sociali) nonché sulla prevenzione delle situazioni di rischio a garanzia della sicurezza del territorio e del mantenimento, nel tempo, delle risorse disponibili. Questa modalità di sviluppo, finalizzata a migliorare le condizioni di vita delle persone tutelando il loro ambiente, va garantita a breve, a medio e soprattutto a lungo termine ed è perseguibile ponendo attenzione a tre dimensioni fondamentali:
• la sostenibilità economica: lo sviluppo deve essere economicamente efficiente nel processo ed efficace negli esiti
• la sostenibilità sociale: lo sviluppo deve essere socialmente equo, sia in termini intergenerazionali che intra-generazionali
• la sostenibilità ambientale: lo sviluppo economico e sociale deve avvenire nel rispetto dell’ambiente naturale o più in generale dell’ambiente fisico, delle risorse naturali ed energetiche, del paesaggio e del patrimonio culturale, senza compromettere le caratteristiche che consentono la sua conservazione.
L’obiettivo comune e condiviso della sostenibilità permette di realizzare una reale in-tegrazione tra le programmazioni, alle diverse scale e nei diversi settori, e si persegue anche attivando forme di partecipazione diffusa che tengano in conto la percezione che i cittadini hanno della qualità del loro territorio.
Lo sviluppo sostenibile diventa pertanto un obiettivo che coinvolge tutti: istituzioni, imprese, associazioni, cittadini. Si attua attraverso una nuova generazione di strumenti di programmazione e di politiche che richiedono nuovi strumenti conoscitivi, economici, informativi, partecipativi.
15.1.1. contenuti di indirizzo
Il Documento di Piano del PTR, aggiornato al 2016, indica/definisce:
• i principali obiettivi di sviluppo socio-economico del territorio regionale
• gli elementi essenziali e le linee orientative dell’assetto territoriale
• gli indirizzi per il riassetto del territorio
• puntuali rimandi agli indirizzi e alla disciplina in materia di paesaggio, cui è dedicata la sezione Piano Paesaggistico
Inoltre:
• costituisce elemento fondamentale quale quadro di riferimento per la valutazione di compatibilità degli atti di governo del territorio di comuni, province, comunità montane, enti gestori di parchi regionali, nonché di ogni altro ente dotato di competenze in materia
• identifica i principali effetti del PTR in termini di obiettivi prioritari di interesse regionale e di individuazione dei Piani Territoriali d’Area Regionali
15.1.2. contenuti di cogenza e condizionamenti
Il PTR definisce tre macro obiettivi quali basi delle politiche territoriali lombarde per il perseguimento dello sviluppo sostenibile, che concorrono al miglioramento della vita dei cittadini:
• rafforzare la competitività dei territori della Lombardia
• riequilibrare il territorio lombardo
• proteggere e valorizzare le risorse della regione
Essi discendono dagli obiettivi di sostenibilità della Comunità Europea: coesione sociale ed economica, conservazione delle risorse naturali e del patrimonio culturale, competitività equilibrata dei territori.
Soprattutto il primo macro obiettivo assume un significato importante per le attività di tipo produttivo, commerciale e direzionale. Viene infatti riconosciuto che la Lombardia è ca-ratterizzata dalla presenza diffusa, su un territorio relativamente vasto, di una varietà di risorse: di tipo primario (naturali, capitale umano, aria, acqua e suolo) e prodotte dalle trasformazioni avvenute nel corso del tempo (culturali, paesaggistiche, identitarie, della conoscenza e di impresa).
Tali risorse costituiscono la ricchezza e la forza della regione: esse devono essere con-temporaneamente preservate dallo spreco e da interventi che ne possano inficiare l’integrità e valorizzate come fattore di sviluppo, sia singolarmente che come sistema, anche mediante modalità innovative e azioni di promozione.
Il concetto di risorsa è dinamico, varia nel tempo e nello spazio e dipende fortemente dal contesto di riferimento: ciò che viene considerato risorsa in un dato momento può non esserlo più in un altro.
Per quanto riguarda più strettamente le risorse fisiche, naturali o antropiche, tuttavia, la logica della sostenibilità assunta come criterio base comporta un atteggiamento di grande attenzione, in cui la fase preliminare di conoscenza è in ogni caso fondamentale per l’attribuzione del giusto valore alle risorse territoriali. Il complesso delle risorse e del
patrimonio culturale rappresenta e costituisce l’identità della regione e in quanto tale deve essere riconosciuto per il suo valore intrinseco e salvaguardato da fattori di rischio, derivanti da uso improprio, e da condizioni di degrado, dovuti alla scarsa tutela fisico-ambientale, garantendo nel contempo la sicurezza del territorio e dei cittadini.
15.1.3. contenuti correlati alle attività oggetto di pianificazione attuativa
Dai macro-obiettivi deriva un’articolazione più dettagliata, imperniata su 24 obiettivi. Tra questi, risultano di particolare interesse i seguenti:↘ Ob.1 - Favorire, come condizione necessaria per la valorizzazione dei territori, l’innovazione, lo sviluppo della conoscenza e la sua diffusione: in campo produttivo (agricoltura, costruzioni e industria) e per ridurre l’impatto della produzione sull’ambiente (…) nell’uso delle risorse e nella produzione di energia e nelle pratiche di governo del territorio, prevedendo processi partecipativi e diffondendo la cultura della prevenzione del rischio
↘ Ob.11 - Promuovere un sistema produttivo di eccellenza attraverso: (…) il migliora-mento della competitività del sistema industriale tramite la concentrazione delle risorse su aree e obiettivi strategici, privilegiando i settori a basso impatto ambientale (…)
↘ Ob.14 - Riequilibrare ambientalmente e valorizzare paesaggisticamente i territori della Lombardia, anche attraverso un attento utilizzo dei sistemi agricolo e forestale come elementi di ricomposizione paesaggistica, di rinaturalizzazione del territorio, tenendo conto delle potenzialità degli habitat
↘ Ob.20 - Promuovere l’integrazione paesistica, ambientale e naturalistica degli inter-venti derivanti dallo sviluppo economico, infrastrutturale ed edilizio, tramite la promozione della qualità progettuale, la mitigazione degli impatti ambientali e la migliore contestualizzazione degli interventi già realizzati
↘ Ob.21 - Realizzare la pianificazione integrata del territorio e degli interventi, con par-ticolare attenzione alla rigorosa mitigazione degli impatti, assumendo l’agricoltura e il paesaggio come fattori di qualificazione progettuale e di valorizzazione del territorio
↘ Ob.22 - Responsabilizzare la collettività e promuovere l’innovazione di prodotto e di processo al fine di minimizzare l’impatto delle attività antropiche sia legate alla produzione (attività agricola, industriale, commerciale) che alla vita quotidiana (mobilità, residenza, turismo)
Importante evidenziare che il PTR orienta la pianificazione del territorio regionale a partire dalla visione sistemica e integrata degli spazi del “non costruito”, che sovente vengono considerati per ambiti frammentati e letti attraverso approcci settoriali (con categorie quali:
valore paesaggistico, ambiti assoggettati a vincoli di varia natura, zone agricole o di interesse ecologico-ambientale). Gli spazi del non costruito compongono in realtà un sistema complesso, che assolve a funzioni diverse, sovente compresenti, e che pertanto non deve essere considerato “territorio libero”, locuzione che fa pensare ad ambiti comunque
“disponibili” per altri usi, per trasformazioni, per accogliere quanto viene allontanato dal territorio urbanizzato.
Tale sistema, dal punto di vista paesaggistico, si identifica nel complesso degli spazi liberi costituito da tutte le componenti naturali, dalle aree rurali determinate dagli usi antropici
produttivi, dalla sedimentazione storica degli usi umani, dalle aree libere abbandonate o degradate. Il sistema rurale-paesistico-ambientale interessa dunque il territorio prevalentemente libero da insediamenti o non urbanizzato, naturale, naturalistico, residuale o dedicato ad usi produttivi primari. Questo spazio territoriale concorre, unitamente agli ambiti del tessuto urbano consolidato e agli ambiti di trasformazione, a formare la totalità del territorio regionale. Esso in particolare fornisce valore aggiunto alla qualità complessiva dei territori, quale fattore localizzativo e di attrazione per funzioni di eccellenza.
Il sistema rurale-paesistico-ambientale si riferisce al patrimonio territoriale e paesistico nell’ambito del quale possono essere svolte funzioni produttive primarie, di tipo fruitivo pubblico e che riveste un ruolo essenziale per il bilancio ambientale complessivo; tale siste-ma, gestito in modo sostenibile, svolge funzioni decisive per l’equilibrio ambientale, la com-pensazione ecologica e la difesa idrogeologica.
In tema di biodiversità il PTR prevede di “Tutelare e aumentare la biodiversità, con particola-re attenzione per la flora e la fauna minacciate” attraverso:
• la conservazione degli habitat non ancora frammentati
• lo sviluppo di una pianificazione finalizzata ad azioni di recupero e di riqualifi-cazione della naturalità ed alla protezione delle specie floristiche e faunistiche autoc-tone
• il consolidamento e la gestione del sistema delle aree naturali protette, allo scopo di promuovere in maniera integrata la tutela e la valorizzazione del patrimonio natura-le, anche favorendo iniziative strategiche per la fruizione sostenibile di tali aree e la delocalizzazione delle attività incompatibili (…)
Circa il tema della conservazione e valorizzazione degli ecosistemi e della rete ecologica re-gionale, il PTR prevede di:
• valorizzazione e potenziamento della rete ecologica regionale, dei parchi in-terregionali, dei collegamenti ecologici funzionali fra le aree di Rete Natura 2000 (…)
• scoraggiare le previsioni urbanistiche e territoriali che possano compromettere la va-lenza della rete ecologica regionale
• ripristinare e tutelare gli ecosistemi (…) anche attraverso l’innovazione nella proget-tazione delle infrastrutture con forme che tengano conto, ad esempio, dei corridoi per la fauna
• creare nuove aree boscate negli ambiti di pianura e nell’area metropolitana (…)