COPROGETTAZIONE12
Come abbiamo detto nei paragrafi precedenti, i sistemi collaborativi nascono in coerenza con la logica di sistema delineata dalla L. 328/2000 sottoforma di istruttorie di coprogettazione per servizi sperimentali e innovativi, definiti dall’atto applicativo della legge stessa, cioè il DPCM
30.03.2001 (Marocchi G., 2018)13.
“Il D. Lgs.117/2017 che attua la riforma del terzo settore introduce con l’art. 55 un sostanziale rafforzamento della logica collaborativa, che basandosi sull’identità di finalità tra pubbliche amministrazioni e terzo settore, in coerenza con il principio di sussidiarietà, individua la coprogrammazione e la coprogettazione come modalità ordinaria di relazione tra enti pubblici e terzo settore, non limitato quindi solo al caso di attività innovative e sperimentali e non solo per il welfare, ma in
tutte le attività di interesse generale” (ivi:2).
E’ importante tenere presente che tutte queste forme collaborative prevedono la trasparenza ed evidenza pubblica e quindi il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati e disponibili a prendere parte ai processi di coprogrammazione e coprogettazione.
Da un punto di vista amministrativo le procedure invocate dal codice si fondano sulla L.241/1990 sul procedimento amministrativo, che governa tutto l’agire della pubblica amministrazione a tutti i livelli e prevede procedure improntate all’imparzialità e al perseguimento dell’interesse pubblico.
Gianfranco Marocchi (Marocchi G., 2018 :2)14 sottolinea che negli
ultimi mesi si è assistito ad una proliferazione di enti locali che hanno scelto di coinvolgere il terzo settore con strumenti collaborativi, anziché
12 Per questo paragrafo si fa ampiamente riferimento al testo del Parere del Consiglio di Stato del
26 luglio 2018, consultabile sul link: www.giustizia-amministrativa.it.
13 In Marocchi G., Coprogrammazione, coprogettazione e gli anticorpi della conservazione, 31
Agosto 2018 consultabile sul link: https://welforum.it
attraverso la competizione. Questa logica collaborativa, quindi continua
Marocchi (ivi:2), oltre che essere prevista dalla normativa è stata anche
agita dagli enti gestore del welfare.
Infatti, a tal proposito Marocchi, nel suo articolo15, fa alcuni esempi,
come il Comune di Milano che recentemente ha indetto un bando di coprogettazione per le attività sociali da realizzarsi entro un edificio pubblico; il Comune di Bologna lo ha fatto per il servizio SPRAR, così come il Comune di Grosseto, il Comune di Spoleto lo ha fatto per le concessioni di immobili; Cesena-Valle del Savio lo hanno fatto per la gestione dei servizi e per l’utilizzo di immobili diversi; alcuni Comuni come Brescia e Ferrara si stanno dotando di regolamenti strutturati per consolidare l’utilizzo della coprogrammazione e della coprogettazione (ivi:2).
Se da una parte c’è stata questa proliferazione nell’utilizzo di questi strumenti collaborativi, dall’altra “non si è fatta attendere la reazione conservativa di due istituzioni di massimo livello: l’ANAC e il
Consiglio di Stato” (Marocchi G., 2018:1)16. Infatti il 6 luglio 2018
l’ANAC ha chiesto al Consiglio di Stato di esprimere un parere in merito alla normativa applicabile agli affidamenti di servizi sociali alla luce del D. Lgs. 50/2016 e del D. Lgs. 117/2017.
“L’ANAC ha motivato questa richiesta sulla base di alcuni “dubbi interpretativi” emersi in relazione alla esclusione di alcuni servizi affidati a soggetti del terzo settore dall’applicazione del codice dei contratti
pubblici” (Santuari A., 2018:1)17.
Infatti l’Autorità ha rilevato profili di una possibile disarmonia fra il Codice dei contratti pubblici ed il Codice del terzo settore proprio in ordine alla disciplina dell’affidamento di servizi sociali e, prima di procedere alla formulazione di apposite linee guida in materia, ha
15 In Marocchi G., Coprogrammazione, coprogettazione e gli anticorpi della conservazione, 31
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16 Vedi nota n. 15
17 Santuari A., Riflessioni sul parere del Consiglio di Stato del 26/7/2018 sul Codice del Terzo
ritenuto opportuno acquisire, in proposito il parere del Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato nel Parere del 26 luglio 2018 evidenzia che il vigente Codice dei contratti pubblici disciplina al proprio interno anche le procedure di affidamento di appalti di servizi sociali. “Su questo punto è netta la distonia rispetto alla disciplina precedente del 2006 che dedicava agli affidamenti di servizi sociali solo le disposizioni afferenti alle specifiche tecniche ed agli avvisi circa l’esito della procedura di
aggiudicazione (Art. 20 D. Lgs.163/2006)”(Consiglio di Stato,
26/07/2018:3-4).
“L’attuale Codice, del 2016, e il suo correttivo del 2017, continua il Consiglio di Stato, invece non solo non reca nessuna esplicita esclusione dei servizi sociali dal proprio ambito di applicazione, ma detta ulteriori disposizioni che rendono evidente la sottoposizione anche di tali servizi
alla normativa codicistica” (ivi:4). Il Consiglio di Stato mette in
evidenza che “l’inclusione dell’affidamento dei servizi sociali nell’ambito del Codice, come specificato dal nuovo Codice stesso, è pienamente in linea con il disposto delle direttive UE, in particolare con gli artt. 74-77 della direttiva 2014/24/UE (sugli appalti pubblici), con gli artt. 91-94 della direttiva 2014/25/UE (sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali) e con l’art. 19 della direttiva 2014/23/UE
(sull’aggiudicazione dei contratti di concessione)” (Consiglio di Stato,
26/07/18:5).
Il Consiglio prosegue il suo parere esaminando l’affidamento dei servizi sociali nella normativa nazionale afferente al terzo settore, in particolare alla luce del D. Lgs 117/2017, mettendo in evidenza che “le disposizioni di questo Codice negli artt. 55 e 56 hanno ampliato in modo significativo le modalità con cui gli enti del terzo settore possono instaurare rapporti giuridici con la pubblica amministrazione” (Consiglio di Stato, 26/07/2018:9).
L’ordinamento, già prima del codice, conosceva forme peculiari di rapporti fra enti privi di lucro e pubbliche amministrazioni, contenute tuttavia all’interno di limiti più circoscritti.
Il Consiglio evidenzia che “le disposizioni del presente Codice non indicano più, quale superiore principio conformativo delle procedure di affidamento di servizi sociali, il necessario rispetto delle norme nazionali e comunitarie che disciplinano i rapporti tra pubblica amministrazione e terzo settore; inoltre non limitano il ricorso alla coprogettazione solo agli interventi innovativi e sperimentali ma qualificano di fatto l’istituto
come strumento ordinario a regime”(Consiglio di Stato,
26/07/2018:11).
Il Consiglio ribadisce che “l’affidamento dei servizi sociali, comunque sia disciplinato dal legislatore nazionale, deve rispettare la normativa pro-concorrenziale di origine europea, perché rappresenta una modalità di affidamento di un servizio che rientra nel perimetro applicativo
dell’attuale diritto euro unitario” (Consiglio di Stato, 26/07/2018:15).
A tal proposito, esso contesta, come abbiamo detto prima, “la previsione dell’istituto della coprogettazione, quale strumento ordinario e a regime espresso dal D. Lgs 117/2017, in opposizione alla L.328/2000 e dal DPCM 30.03.2001, formalmente non abrogati dal Codice del terzo settore, cioè una formula a cui ricorrere in casi di interventi
innovativi e sperimentali” (Santuari A., 2018:2)18.
“In sostanza significa che con il suo parere, il Consiglio di Stato riafferma che il welfare è quasi sempre un settore economico e che in coerenza con la lettura comunitaria, deve essere sottoposta ai procedimenti di mercato e di conseguenza, quando si tratta di
coinvolgere soggetti terzi, implica il ricorso ad appalti” (Marocchi G.,
2018:2)19.
18 Santuari A., Riflessioni sul parere del Consiglio di Stato del 26/7/2018 sul Codice del Terzo
settore, 2018 consultabile sul link: www.aiccon.it
19 In Marocchi G., Coprogrammazione, coprogettazione e gli anticorpi della conservazione, 31
E’ importante mettere in evidenza che “l’impatto di questo parere erode pezzi di due normative fondamentali come la L.328/2000, la legge quadro sui servizi sociali, e la riforma del terzo settore, nonché le normative almeno di una decina di Regioni italiane in materia di coprogettazione come: Emilia Romagna, Piemonte, Puglia, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Lombardia, Liguria, Marche, Umbria, Lazio e
Molise” (Marocchi G., 2018:2)20.
Scalpellare, sottolinea Marocchi21(ivi:2),“l’art. 7 del DPCM 30.03.2001
sulla coprogettazione significa intaccare il concetto stesso di sistema integrato di interventi e servizi, cadendo in una visione antistoricamente statalista del welfare; allo stesso tempo, continua questo autore, disattivare l’art. 55 del D. Lgs 117/2017 significa diluire il ruolo del terzo settore come soggetto che persegue, come gli enti pubblici, un interesse generale e farne un mero attore di mercato, e significa anche rimettere in solaio il comma 4 dell’art. 118 Costituzione e il principio di sussidiarietà” (ivi:2).
20 In Marocchi G., Coprogrammazione, coprogettazione e gli anticorpi della conservazione, 31
Agosto 2018 sul link: https://welforum.it